III OW 213/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 18 listopada 2022 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Prezydentem Miasta Bydgoszczy przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozwiązania problemu podtopień występujących na terenie osiedla [...] znajdującego się w granicach administracyjnych Miasta Bydgoszczy postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Wnioskiem z 18 listopada 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy jak organu właściwego w sprawie rozwiązania problemu podtopień występujących na terenie osiedla [...] znajdującego się w granicach administracyjnych Miasta Bydgoszczy. W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu wyjaśnił, że Prezydent Miasta Bydgoszczy zawiadomieniem z 5 stycznia 2021 r. przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zgłoszenia mieszkańców osiedla [...] w Bydgoszczy dotyczące podtapiania terenów osiedla. Dyrektor Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku przekazał zawiadomienie Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Toruniu wskazując, że doszło do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na grunty. Związane to miało być z nienależytym utrzymaniem zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...]/6 obręb [...] w Bydgoszczy. W dniu 24 lutego 2021 r. pracownicy Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu przeprowadzili oględziny na terenie osiedla. Potwierdzono obecność wody w piwnicach mieszkańca osiedla. Natomiast nie stwierdzono w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń wodnych znajdujących się we władaniu Wód Polskich. Najbliższe urządzenie wodne znajduje się w odległości ok. 250 m od zabudowań (rów C - administrowany przez Prezydenta Miasta w Bydgoszczy). Rów był sprawny technicznie. Najbliższa zabudowaniom śródlądowa woda powierzchniowa to Kanał [...] oddalony o około 850 m, który w 2020 r. był objęty konserwacją i w dniu oględzin był sprawny technicznie Następnie 28 września 2022 r. oraz 19 października 2022 r. pracownicy Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu dokonali wizji terenowych, podczas których dokonano pomiarów zwierciadła wody w zbiorniku oraz pobliskim rowie. Stwierdzono wówczas, że poziom wody w zbiorniku kształtuje się na poziomie o około 1 metr wyższym niż poziom wody w pobliskim rowie, co wskazuje na ograniczone przesiąki wody ze zbiornika i jego stosunkowo znaczną szczelność. Z analizy map ewidencyjnych terenu oraz innych dostępnych materiałów kartograficznych wynika, że większość terenów osiedla [...], to dawne użytki zielone, na co wskazuje występowanie wysokiego naturalnego poziomu wód gruntowych. Znajduje to potwierdzenie także w historycznym układzie i zagęszczeniu sieci rowów odwadniających oraz sposobie użytkowania tych terenów, które klasyfikowane były głównie jako łąki, pastwiska. Obecnie tereny te są w znacznym stopniu zabudowane. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu wskazał, że w zawiadomieniu Prezydenta Miasta Bydgoszczy powołano się na art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2021 poz. 2233, dalej: Prawo wodne). W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu, przepis ten nie może mieć zastosowania do elementów infrastruktury przeznaczonej do zaopatrzenia zakładu w wodę na potrzeby produkcji. Zbiornik wodny zlokalizowany na działce nr [...]/6, stanowi jeden z elementów systemu poboru wody na potrzeby dawnych zakładów chemicznych Z. Natomiast kwestia nienależytego utrzymania urządzenia wodnego - zbiornika na działce nr [...]/6, nie znajduje potwierdzenia. Zgodnie z "art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska" do zadań własnych gmin należy finansowanie w zakresie wspomagania realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że o sporze o właściwość lub sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma natomiast sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). Przedstawiony przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu stan prawny nie pozwala na wskazanie organu właściwego w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się bowiem, że spory o właściwość i spory kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, z 17 października 2018 r. II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., II OW 187/13 oraz z 25 maja 2022 r. II OW 120/21). Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 154). Stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu sprowadza się do wskazania, że Miasto Bydgoszcz powinno podjąć bliżej nieokreślone działania jako jednostka odpowiedzialna "za zapewnienie zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego rozwiązania urbanistyczne zapewniające kompleksowe wyposażenie tych terenów w stosowną infrastrukturę techniczną czyli sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej lub inne rozwiązania zapewniające ochronę terenów zabudowanych przed niekorzystnym wpływem czynników zewnętrznych". Organ ten stwierdza zatem, że nie tyle nie jest kompetentny do załatwienia sprawy na podstawie art. 191 Prawa wodnego, co brak jest przesłanek do wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie, a stosowne działania w innym trybie, powinno podjąć Miasto Bydgoszcz. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu wszczął zatem spór kompetencyjny w nieustalonym i nieokreślonym stanie prawnym, co uniemożliwiało jego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że prawidłowe jest stanowisko Prezydenta Miasta Bydgoszczy zaakcentowane w odpowiedzi na wniosek, zgodnie z którym "Urząd Miasta Bydgoszczy" nie jest organem, jest budżetową jednostką organizacyjną gminy, nieposiadającą osobowości prawnej. Urząd miasta jest aparatem pomocniczym Prezydenta Miasta Bydgoszczy, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40). Organem pozostającym w sporze może być natomiast Prezydent Miasta Bydgoszczy. Z tych względów, uznając, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie był dopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.