III OW 92/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Dukli o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Dukli a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich postanawia: wskazać Burmistrza Dukli jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 26 lipca 2022 r. nr ARG.6331.1.2019 Burmistrz Dukli zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Dukli a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Rzeszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. dotyczącego ochrony jego własności, tj. działek o nr ew. [...] i [...] w T. przed szkodami spowodowanymi spływaniem wód opadowo-roztopowych z rowu otwartego zlokalizowanego w granicach działek, począwszy od działki o nr ew. [...] przez działkę o nr ew. [...] i kończącego się przepustem drogowym pod drogą gminną na działce o nr ew. [...] w T. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Dukli podał, że na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne prowadził dwa postępowania administracyjne z wniosku K. K. dotyczące wpływu nawożenia odpadów pochodzących z kamieniołomu na działkę o nr ew. [...] i [...] w miejscowości T., które zostały zakończone dwiema decyzjami: 1) z 13 stycznia 2022 r. nr ARG.6331.1.2019 zobowiązującą J. L., B. L., M. L. i W. L., jako właścicieli działki nr [...], do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, określając termin ich wykonania na dzień 30 czerwca 2022 r., oraz 2) z 13 stycznia 2022 r. nr ARG.6331.1.2019 odmawiającą nakazania E. L. i J. L., jako współwłaścicielom działki nr [...], przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działki nr [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Do wniosku dołączono poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 marca 2022 r. nr SKO.4171.8.435.2022 i nr SKO.4171.9.436.2022, wydane na skutek odwołań K. K. wniesionych od powyższych decyzji Burmistrza Dukli. Burmistrz wskazał, że zawiadomieniem z 21 kwietnia 2022 r. nr RZ.RUK.453.5.2022 Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie przekazał Burmistrzowi Dukli sprawę K. K. w przedmiocie ochrony jego własności, tj. działek o nr ew. [...] i [...] w T. przed szkodami spowodowanymi spływaniem wód opadowo-roztopowych z rowu otwartego zlokalizowanego w granicach działek, począwszy od działki o nr ew. [...] przez działkę o nr ew. [...] i kończącego się przepustem drogowym pod drogą gminną na działce o nr ew. [...] w T. Odnosząc się do tego zawiadomienia Burmistrz podniósł, że sprawa dotycząca naruszenia stosunków wodnych w zakresie wcześniej opisanym została już zakończona przez niego wymienionymi na wstępie decyzjami administracyjnymi. W kolejnym piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich z 18 maja 2022 r. nr RZ.RUK.453.5.2022 podano, że w dniu wizji terenowej stwierdzono jednoznacznie, że wykonany przez właściciela posesji o nr ew. [...] rów otwarty zagraża sąsiedniej nieruchomości w postaci zalewania działek o nr ew. [...] i [...]. Dalej podano, że wskutek wykonania przedmiotowego rowu, w trakcie okresów deszczowych oraz roztopowych, a tym samym podniesieniem się poziomu rzeki [...], możliwym jest cofnięcie się jej wód na teren będący własnością K. K. Końcowe wnioski wymienionego pisma Wód Polskich sprowadzają się do przekazania protokołu Burmistrzowi Dukli, albowiem według stanowiska Wód Polskich, możliwym jest cofnięcie się wód rzeki [...] na teren działek o nr ew. [...] i [...]. Burmistrz zwrócił uwagę, że ilość wody kierowanej z działek nr [...] i [...] w T. na działki poszkodowanego, tj. działki nr [...] i [...] nie uległa zmianie, tym samym nie może być przyczyną hipotetycznego zalewania działek poszkodowanego. Dodatkowo przedmiotowy rów otwarty ma zakończenie na przepuście drogowym pod drogą gminną na działce nr [...], tj. w odległości od około 15 m od koryta potoku [...]. Naturalne koryto rzeczne potoku [...] zmieniło swój pierwotny przebieg i utworzyło dwa zakola, obejmując swym zasięgiem sąsiednie działki, m.in. działki K. K. Burmistrz zgadza się ze stwierdzeniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich z 18 maja 2022 r., że wykonany przez właścicieli posesji o nr [...] rów otwarty zagraża sąsiedniej nieruchomości w postaci zalewania działek o nr [...] i [...], dlatego wydana przez niego decyzja z 13 stycznia 2022 r. zobowiązała właścicieli działki nr [...] do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odnosząc się do zapisu dotyczącego podniesienia się poziomu potoku [...] w trakcie okresów deszczowych i roztopowych i możliwości cofnięcia się wód niniejszego potoku na teren działek K. K., Burmistrz zauważył, że teren od przepustu drogowego pod drogą gminną na działce o nr ew. [...], tj. działka nr [...] i [...] stanowi własność Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie. Natomiast przez działkę nr [...] należącą do K. K. przebiega granica zasięgu trasy akumulacyjnej potoku [...] i koryto starorzecza, co przyczynia się do występowania na działce nr [...] większego zawilgocenia, a po deszczach lub innych opadach atmosferycznych miejscowych i okresowych podmoknięć, co jest zjawiskiem naturalnym geologicznie i środowiskowo. W celu ograniczenia skumulowanego napływu wód na działkę nr [...] Burmistrz w decyzji z 13 stycznia 2022 r. zalecił m.in. udrożnienie odcinka rowu wzdłuż granicy działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...] poprzez odmulenie dna i usunięcie namułów spływających ze skarpy prawej w/w rowu oraz trwałe umocnienie dna i skarp rowu, co spowoduje usunięcie przeszkód w swobodnym i niezakłóconym spływie wód opadowych i roztopowych poprzez rów do potoku [...]. Zdaniem Burmistrz Dukli nie jest on właściwy do wykonania zadań wymienionych w art. 227 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a właściwym jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że zastosowanie w sprawie nadal znajduje art. 234 ustawy Prawo wodne, gdyż sprawa dotyczy kwestii naruszenia stosunków wodnych należących do kompetencji wójta/burmistrza. Dyrektor podniósł, że Burmistrz prowadził postępowania w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne, z wniosku K. K. w sprawie wpływu nawożenia odpadów pochodzących z kamieniołomu na działkę nr [...] oraz [...], obręb [...]. Decyzją z 13 stycznia 2022 r. zobowiązał właścicieli działki nr [...] do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, tj. do udrożnienia rowu otwartego, który rozpoczyna się w górnej części działki nr [...] i kończy się na skarpie rowu przydrożnego przed przepustem na działce nr [...]. Ponadto, na podstawie drugiej decyzji z 13 stycznia 2022 r. Burmistrz odmówił nakazania współwłaścicielom działki nr [...] przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działki nr [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. K. K. w pismach z 6 kwietnia 2022 r. i 22 czerwca 2022 r. ponownie podnosi kwestię zalewania jego działek przez rów wykonany przez właściciela sąsiedniej posesji J. L. i po raz kolejny zwraca się z wnioskiem o przeprowadzenie przez Burmistrza dodatkowych oględzin terenowych z uwagi na fakt, że dotychczas wykonane czynności nie rozwiązują zaistniałego problemu zalewania jego posesji. Dyrektor wskazał, że art. 234 ustawy Prawo wodne nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Przepis ten wskazuje na ustalenie przez organ przyczyn zmiany stanu wody na gruncie, przy czym nie chodzi o każdą przyczynę, ale taką, która zmienia stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź odprowadza wody na grunty sąsiednie. Celem powyższego przepisu jest niepogarszanie stanu stosunków wodnych na gruntach. Zdaniem Dyrektora, przepis art. 227 ustawy Prawo wodne – wbrew kwalifikacji Burmistrza – nie ma zastosowania w sprawie, gdyż nie jest to sprawa z zakresu utrzymywania publicznych śródlądowych wód powierzchniowych ani morskich wód wewnętrznych, które polega na zachowaniu stanu dna lub brzegów oraz na remoncie lub konserwacji istniejących budowli regulacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy i art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Burmistrzem Dukli a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku K. K. z 6 kwietnia 2022 r., ponowionego następnie w dniu 22 czerwca 2022 r., w sprawie zalewania jego działek przez rów wykonany przez właściciela sąsiedniej działki i przeprowadzenie dodatkowych oględzin terenowych z uwagi na fakt, że dotychczas wykonane czynności nałożone decyzją Burmistrza z 13 stycznia 2022 r. nie rozwiązują zaistniałego problemu zalewania jego posesji. W istocie spór ten sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy powyższy wniosek powinien zostać rozpoznany w trybie art. 227 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), czy też w trybie art. 234 tej ustawy. Treścią art. 227 ustawy Prawo wodne jest obowiązek utrzymywania publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych, który polega na zachowaniu stanu dna lub brzegów oraz na remoncie lub konserwacji istniejących budowli regulacyjnych. Zgodnie z art. 21 tej ustawy, śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Jak stanowi art. 22 pkt 1-4 omawianej ustawy, śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: 1) ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek; 2) jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych; 3) sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 4) kanałach. Śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto w świetle art. 16 pkt 47 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rowach, rozumie się przez to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Hipotezy norm dekodowanych z art. 234 i art. 227 Prawa wodnego są różne. Norma z art. 234 ust. 3 tej ustawy ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 227 powołanej ustawy stosuje się tylko wtedy, gdy na gruncie jest urządzenie wodne, a zmiana jego funkcji negatywnie wpływa na wody lub grunty. W świetle art. 188 ust. 1 omawianej ustawy, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Dotychczas postępowanie w tej sprawie prowadził Burmistrz Dukli, zbierał materiał dowodowy i wydał nawet dwie decyzje administracyjne w dniu 13 stycznia 2022 r., z których jedna – odmawiająca nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działki lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom –została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzja z 10 marca 2022 r., a druga została przez to Kolegium uchylona w całości i zarazem Kolegium orzekło o istocie sprawy decyzją z tej samem daty, zobowiązując właścicieli działki do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jednakże, jak twierdzi poszkodowany właściciel gruntu, dotychczas wykonane czynności nałożone decyzją Burmistrza nie rozwiązują zaistniałego problemu zalewania jego posesji. Zmiana stanowiska Burmistrza Dukli, co do swojej właściwości rzeczowej w niniejszej sprawie, była wynikiem oceny tego, co jest przyczyną zmiany stanu wód na gruncie. Jednakże zauważyć należy, że rów na działce nie ma charakteru urządzenia wodnego. Zatem wbrew twierdzeniom Burmistrza przedmiotowy stan faktyczny nie dotyczy urządzenia wodnego, a powołany przez Burmistrza art. 227 ustawy Prawo wodne stosuje się tylko wtedy, gdy na gruncie jest urządzenie wodne, a zmiana jego funkcji negatywnie wpływa na wody lub grunty. Mając zatem na uwadze, że Burmistrz Dukli prowadził dotychczas postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a mimo to stan wody na gruncie nadal – jak twierdzi właściciel gruntu, na który oddziałuje szkodliwy stan wody – szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.