III OW 134/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego rowu melioracyjnego postanawia oddalić wniosek.

W piśmie z 29 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta C. (dalej: "Prezydent") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") przez wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do rozpoznania sprawy przywrócenia do stanu pierwotnego rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że w dniu 19 stycznia 2023 r. do Prezydenta drogą mailową wpłynęło pismo M.Z dotyczące prośby o interwencję w związku z zalaniem ulicy B. w C. jak również innych domów w pobliżu przez rów wypełniony wodą. Pismem z 17 lutego 2023 r. zwrócono się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. z prośbą o ustalenie w drodze decyzji, szczegółowych zakresów i terminów przywrócenia do stanu pierwotnego rowu melioracyjnego jako urządzenia melioracji wodnych służącego do odprowadzania nadmiaru wody oraz w miarę potrzeb uzupełniania jej niedoboru przy ulicy B. w C., proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów. Do przedmiotowego pisma dołączono wydruk mapy wraz z działami ewidencyjnymi oraz zasobami wodnymi. W dniu 6 kwietnia 2023 r. Nadzór wodny w C. przekazał do Prezydenta notatkę służbową z której wynikało, że została przeprowadzona wizja w terenie, która wykazała, iż rów przebiegający wzdłuż ulicy B. w C. został zasypany oraz zlikwidowany wraz z przepustem pod ulicą, a dalszy ciąg rowu znajduje się na ogródkach działkowych "M." i prowadzi do rzeki U., gdzie miejscami widać ślady pozostałego rowu. Pismem z 24 kwietnia 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał że regionalne zarządy gospodarki wodnej prowadzą sprawy dotyczące decyzji, o których mowa w art. 206 ustawy Prawo wodne, wobec czego organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor i tam przekazał pismo Urzędu Miasta z 17 lutego 2023 r. W dniu 2 maja 2023 r. do Prezydenta wpłynęło pismo Dyrektora informujące, że zgodnie z "Ewidencją melioracji wodnych" o której mowa w art. 196 ust. 1 oraz ust. 14 ustawy Prawo wodne na przedmiotowych nieruchomościach nie występują urządzenia melioracji wodnych w związku z czym według Dyrektora brak jest przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 206 Prawa wodnego. Ponadto w piśmie zwrócono uwagę na brak posiadania w swoich zasobach dokumentów potwierdzających, że na w/w nieruchomościach wykonano w przeszłości urządzenie wodne w postaci rowu, a nawet jeżeli taki rów istniał to stanowił zapewne urządzenie odwadniające i musiał być wykonany na koszt samorządu. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor wniósł o oddalenie wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na żadnym z etapów korespondencji prowadzonej pomiędzy Prezydentem i Dyrektorem nie nastąpiło przekazanie podania innemu organowi w trybie art. 65 k.p.a. Prezydent pismem z dnia 17 lutego 2023 r. wniósł do Dyrektora o ustalenie w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowych zakresów i terminów przywrócenia do stanu pierwotnego rowu melioracyjnego jako urządzenia melioracji wodnych służącego do odprowadzania nadmiaru wody oraz w miarę potrzeb uzupełnieniu jej niedoboru przy ul. B. w C. Zatem Prezydenta - w świetle zgromadzonej korespondencji w sprawie - należałoby raczej uznać za wnioskodawcę, z pewnością nie można jednoznacznie uznać, że przekazał Dyrektorowi podanie w konkretnej i indywidualnej sprawie administracyjnej. Nie jest również zasadne stanowisko, iż to Dyrektor przekazał Prezydentowi podanie o rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że nie zaistniał warunek konieczny do możliwości zainicjowania sporu kompetencyjnego przez Prezydenta z Dyrektorem. Brak jest również innego istotnego warunku - nie ustalony został stan faktyczny i prawny, który wskazywałby na istnienie konkretnej sprawy administracyjnej. Oba organy inaczej kwalifikują bowiem stan faktyczny sprawy. Dyrektor podnosi, że zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Zatem urządzenia melioracji wodnych muszą służyć celom, o których mowa w art. 195 p.w., nie jak stwierdza Prezydent "odprowadzeniu nadmiaru wody oraz w miarę potrzeb uzupełnieniu jej niedoboru przy ul. B. w C.". Zgodnie z ewidencją melioracji wodnych na przedmiotowych nieruchomościach nie występują urządzenia melioracji wodnych. Skoro zatem przedmiotowy rów nie stanowi urządzenia melioracji wodnych nie istnieją przesłanki do procedowania postępowania w trybie art. 206 p.w. Analiza stanu faktycznego, w ocenie Dyrektora, pozwala przyjąć, iż zastosowanie w niniejszej sprawie może znaleźć art. 190 p.w. - dotyczący wykonania bez wymaganej zgody wodnoprawnej czynności, co do których uzyskanie takiej zgody wymagane jest przepisami prawa, bądź też art. 191 p.w. dotyczący niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego jednakże organem właściwym w tych postępowaniach, jest organ właściwy do wydania zgody wodnoprawnej - w niniejszej sprawie byłby to Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Postanowieniem z 20 września 2023 r., sygn. akt II SO/Lu 11/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi właściwemu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Wniosek podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują bowiem rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. Analiza pism procesowych złożonych w sprawie, a także jej akt administracyjnych, nie pozwala na jednoznaczne określenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że Wójt zakwalifikował przedmiotowy rów jako urządzenie melioracji wodnych, wskazując że służy on do odprowadzania wody oraz w miarę potrzeby do uzupełniania jej niedoboru przy ulicy B. w C. Zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono jednak, że rów, który przebiegał wzdłuż ulicy B. w C., został zasypany oraz zlikwidowany wraz z przepustem pod ulicą, a dalszy ciąg rowu znajduje się na ogródkach działkowych "M." i prowadzi do rzeki U., gdzie miejscami widać ślady pozostałego rowu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, położenie rowu wzdłuż drogi może sugerować również inną jego funkcję, tj. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z jej nawierzchni. Z art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne wynika zaś, że rowy i kanały są urządzeniami wodnymi, o ile służą do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W świetle art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego także rów melioracyjny należy zakwalifikować jako urządzenie wodne. Ponadto z załączonych do akt administracyjnych wydruków map wynika, że w spornym obszarze znajdują się różne zasoby wód i nie sposób jednoznacznie wywnioskować przebiegu zasypanego rowu oraz zlikwidowanego przepustu pod drogą. Zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Organem właściwym jest organ Wód Polskich. Zgodnie bowiem z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni (lub w ściśle określonych przypadkach, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej). Właściwy dyrektor zarządu zlewni nie jest stroną niniejszego postępowania w przedmiocie sporu kompetencyjnego. Częściowo ustalony stan faktyczny sprawy wskazywałby, że odpowiada on hipotezie art. 191 ust. 1 bądź stanowiącego względem niego lex specialis art. 206 Prawa wodnego. W żadnym z postępowań prowadzonych na podstawie tych przepisów organem właściwym nie jest jednak Prezydent. Na marginesie jedynie zauważyć należało, że błędne jest stanowisko Dyrektora kwestionujące kwalifikację rowu jako urządzenia melioracji wodnych bądź urządzenia wodnego z uwagi na nieodnotowanie rowu w stosownej ewidencji. Wpis do prowadzonej na podstawie art. 196 ust. 1-15 Prawa wodnego ewidencji urządzeń melioracji wodnych ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nieujęcie urządzenia w ewidencji nie pozbawia go statusu urządzenia melioracji wodnych. Stąd złożony przez Prezydenta wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy uznać za przedwczesny i jako taki podlegał oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a.