III OW 143/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Strzyżowskiego z 10 listopada 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Strzyżowskim a Marszałkiem Województwa Podkarpackiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie gorzelni będącej instalacją do przetwarzania odpadów mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę, w tym do rozpatrzenia skargi na uciążliwość odorową związaną z eksploatacją zbiornika na olej opałowy zlokalizowanego i wykorzystywanego na potrzeby tej instalacji oraz do wydawania innych decyzji określających zakres korzystania ze środowiska przez instalację postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz Starosty Strzyżowskiego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Pismem z 10 listopada 2023 r. Starosta Strzyżowski wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Podkarpackiego jako organu właściwego, na podstawie art. 378 i art. 379 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 54 – dalej: p.o.ś.), wobec prowadzonej przez spółkę [...] w [...], gorzelni będącej jednocześnie instalacją do przetwarzania odpadów mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę, w tym do rozpatrzenia skargi na uciążliwość odorową związaną z eksploatacją zbiornika na olej opałowy zlokalizowanego i wykorzystywanego na potrzeby tej instalacji, a także wydawania innych decyzji określających zakres korzystania ze środowiska przez tę instalację. W uzasadnieniu wniosku Starosta Strzyżowski wskazał, że Marszałek Województwa Podkarpackiego przekazał mu według właściwości pismo J.L.z 7 września 2023 r. zawierające skargę na uciążliwość odorową związaną z eksploatacją zbiornika na olej opałowy na terenie przedmiotowej gorzelni. Po przeanalizowaniu treści skargi z 7 września 2023 r. oraz uwzględniając aktualny stan formalnoprawny gorzelni w zakresie prowadzonej działalności związanej z produkcją surówki spirytusowej, a także związany z przetwarzaniem odpadów, Starosta Strzyżowski również uznał się za organ niewłaściwy w sprawie. W ocenie Starosty Strzyżowskiego, kluczowe dla ustalenia właściwości rzeczowej organu ochrony środowiska, wynikającej z art. 378 p.o.ś., jest to, że instalacja ta jest jednocześnie instalacją do przetwarzania odpadów mogącą przyjmować odpady (melasę) w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Jest to zatem przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie), co uzasadnia właściwość marszałka na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. Działalność polegająca na odzysku odpadów melasy w gorzelni uregulowana była nieprzerwanie od 2003 r. decyzjami Starosty Strzyżowskiego z 21 listopada 2003 r. (zmieniona decyzjami z 13 listopada 2008 r. i z 19 listopada 2012 r.) i z 4 listopada 2013 r. Jak wynika z wniosku prowadzącego instalację z 25 września 2013 r. i udzielonego w oparciu o ten wniosek zezwolenia Starosty Strzyżowskiego z 4 listopada 2013 r. na przetwarzanie odpadów, gorzelnia posiada zdolność przetwarzania odpadów melasy w ilości 13 000 Mg na rok (co daje ok. 35 Mg na dobę). Po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie tego rodzaju jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia). Mając na uwadze nową kwalifikację prawną przedsięwzięcia Starosta Strzyżowski pismem z 23 marca 2020 r. przekazał Marszałkowi Województwa Podkarpackiego wniosek spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty Strzyżowskiego z 4 listopada 2013 r. w trybie art. 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Marszałek Województwa Podkarpackiego nie kwestionował swojej właściwości w sprawie. Wniosek pozostawiono jednak bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym przez Marszałka terminie. W związku z tym zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasło z mocy prawa, na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej z 20 lipca 2018 r. W zawiadomieniu z 26 października 2023 r. przekazującym Staroście Strzyżowskiemu skargę z 7 września 2023 r., Marszałek Województwa Podkarpackiego podał, że ze sprawozdań przedkładanych temu organowi przez system BDO, wynika, że spółka od 2018 r. nie przetwarzała odpadów. Wskazano również, że "BDO nie wskazuje aby w latach 2020-2023 Spółka przyjmowała i przetwarzała odpady". W ocenie Marszałka Województwa Podkarpackiego, oznacza to, że zezwolenie Starosty Strzyżowskiego na przetwarzanie odpadów melasy udzielone decyzją z 4 listopada 2013 r. wygasło jeszcze przed złożeniem przez spółkę wniosku o zmianę zezwolenia w 2020 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego stwierdził, że spółka nie prowadzi przetwarzania odpadów w instalacji gorzelni i nie posiada zezwolenia w tym zakresie. Zdaniem jednak Starosty Strzyżowskiego, wygaśnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów z mocy prawa w wyniku niedopełnienia obowiązku jego zmiany i brak wykazywania w sprawozdawczości (w systemie BDO) przetwarzania odpadów melasy w gorzelni nie powoduje, że nie dochodzi do przetwarzaniem odpadów. Spółka wykorzystując melasę w procesie produkcji surówki spirytusowej przetwarza odpad o kodzie 02 04 99. Potwierdzają to poszczególne wnioski spółki (i jej prawnego poprzednika) o wydanie oraz zmiany zezwoleń na przetwarzanie odpadów melasy, z którymi spółka występowała do Starosty Strzyżowskiego przez ostatnie 20 lat. Potwierdza to również podjęcie próby dostosowania zezwolenia do warunków prawnych wynikających z ustawy zmieniającej z 20 lipca 2018 r. W ocenie Starosty Strzyżowskiego, ustalenie, czy melasa buraczana wykorzystywana w procesie produkcji alkoholu jest odpadem czy produktem, należy oprzeć na definicjach z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Wykorzystywana przez spółkę melasa pozyskiwana jest wyłącznie w cukrowniach. Podstawowym celem procesu produkcyjnego prowadzonego w cukrowniach jest uzyskanie cukru. W wyniku procesu produkcyjnego powstaje m.in. melasa, ale jest ona produktem ubocznym a nie podstawowym celem tego procesu. Jak wynika z literatury, melasa ze względu na swój skład, w którym około 50% stanowi cukier, może być wykorzystywana bezpośrednio (tj. bez dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa) np. w przemyśle fermentacyjnym, drożdżarskim lub farmaceutycznym, co wypełnia przesłanki uznania jej za produkt uboczny z art. 10 ustawy o odpadach. Jednak formalne uznanie za produkt uboczny w obecnie obowiązującym stanie prawnym, wymaga zastosowania procedury z art. 11 ustawy o odpadach i wydania decyzji w tym przedmiocie. Tego rodzaju decyzji, wydawanej przez marszałka województwa, spółka nie uzyskała. Tylko wykorzystanie melasy jako materiału paszowego wyłącza melasę spod reżimu prawnego ustawy o odpadach, na podstawie art. 2 pkt 13 tej ustawy. W ocenie Starosty Strzyżowskiego, skoro melasa buraczana nie posiada potwierdzonego decyzją marszałka województwa statusu produktu ubocznego, więc stanowi odpad. Wykorzystanie odpadu w gorzelni w ilości 13 000 Mg rocznie (tj. 35 Mg na dobę), jest przetwarzaniem odpadów wymagającym zezwolenia, a sama instalacja gorzelni jest zaliczona do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. W zakładzie, na terenie którego eksploatowana jest instalacja gorzelni zaliczona do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i na potrzeby której eksploatowany jest również zbiornik do magazynowania oleju opałowego powodujący uciążliwość odorową związaną z emisją gazów do powietrza. Organem właściwym do przyjęcia skargi i podjęcia czynności kontrolnych w trybie art. 379 ust. 1 p.o.ś. jest marszałek województwa podkarpackiego. Właściwość rzeczowa Marszałka Województwa Podkarpackiego względem tej konkretnej instalacji przekłada się na kompetencje do wydania innych wymaganych prawem decyzji z zakresu korzystania ze środowiska. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Podkarpackiego wniósł o wskazanie Starosty Strzyżowskiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Z kolei zgodnie z art. 379 ust. 1 p.o.ś., minister właściwy do spraw klimatu, marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.)" - § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia, gorzelnie o wydajności nie mniejszej niż 100 hl na rok, są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tak zakreślonych ramach prawnych należało jednak odpowiedzieć na pytanie, czy skarga z 7 września 2023 r. dotycząca uciążliwości "odorowej" zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dotyczy bowiem wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia czynności kontrolnych na podstawie art. 379 ust. 1 p.o.ś. oraz wydawania innych decyzji określających zakres korzystania ze środowiska przez tę instalację. Tego rodzaju pismo nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania jednej z decyzji, o których stanowi art. 378 ust. 1 p.o.ś. Powyższe oznacza, że żadne postępowanie administracyjne nie jest jeszcze w toku, ponieważ skarga dotycząca uciążliwości "odorowej" jeszcze takiego postępowania nie uruchomiła. Tym samym nie zaistniał spór o właściwość, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 153/21, LEX nr 3347697; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 138/19, LEX nr 2772151 oraz z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08, ONSAiWSA 2009 r., nr 3, poz. 53). Ponadto, uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych, nie oznacza, że Sąd ten może wskazać w sposób abstrakcyjny i ogólny organ właściwy do rozpoznawania określonej kategorii spraw. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie był dopuszczalny. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu wniosku. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.