III OW 131/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nakazu usunięcia odpadów niebezpiecznych postanawia wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 27 września 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wójta Gminy [...] jak organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów niebezpiecznych z terenu nieruchomości przy ul. N. [...] w [...]. W uzasadnieniu podano, że pismem z 9 lutego 2022 r. Wójt Gminy [...], powołując się na art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187 ze zm., dalej jako: u.o.z.sz.), przekazał RDOŚ wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 3 listopada 2021 r., kierowany do Wójta Gminy [...], o podjęcie działań wynikających z art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako: u.o.o.), tj. usunięcia odpadów z terenu przedmiotowej nieruchomości ze względu na stwarzanie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W piśmie tym podano także, że w tym samym trybie Wójt Gminy [...] przekazał adresowany do niego wniosek Prokuratury Rejonowej w [...] z 10 lutego 2022 r., dotyczący konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie odpadów z przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 26a u.o.o. Wskazano, że postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.z.sz., RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania i podjęcia działań naprawczych celem usunięcia odpadów niebezpiecznych magazynowanych nielegalnie na terenie przedmiotowej nieruchomości, ale na skutek zażalenia złożonego przez Wójta, postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości zaskarżone postanowienie, wskazując że właściwym postępowaniem w przedmiotowej sprawie będzie wystąpienie z wnioskiem do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wnioskodawca wskazał, że przepisy u.o.z.sz. mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku w wodach lub powierzchni ziemi spowodowanej przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, czyli wyłącznie do sytuacji, w których zdarzenie wypełnia definicję szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia i nie mogą być stosowane alternatywnie w stosunku do innych uregulowań prawnych. Podniesiono, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie stanowi uprawdopodobnienia powstania szkody, gdyż przetrzymywanie w budynku o szczelnym podłożu odpadów w dużych pojemnikach do przewozu luzem o objętości 1 m3 (DPPL) i beczkach stalowych nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody w środowisku, w powierzchni ziemi lub w wodach, ani bezpośrednim zagrożeniem jej wystąpienia. Także z opinii biegłego, który przeprowadził oględziny odpadów, nie wynika, aby stwierdzono wyciek substancji do środowiska glebowego czy wodnego. Wyjaśniono, że przepis art. 16 pkt 2 u.o.z.sz. ma charakter subsydiarny i znajduje zastosowanie, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie podjął działań zapobiegawczych i naprawczych, do których był zobowiązany. Działania te nie polegają jednak na usunięciu odpadów oraz gospodarowaniu nimi, a na remediacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi. Podano, że w przedmiotowej sprawie, w której nie doszło do zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz zanieczyszczenia wody, RDOŚ byłby organem właściwym, gdyby przeprowadzone badania potwierdziły zanieczyszczenie wody, jak i powierzchni ziemi, ale właściwość ta nadal nie obejmowałaby usunięcia zdeponowanych odpadów. Jak wynika zaś z dokumentów przesłanych przez Wójta, sprawa dotyczy nielegalnego składowania odpadów. Powołując się na treść art. 24a u.o.z.sz. wskazano, że samo składowanie, czy magazynowanie odpadów nie stanowi szkody w środowisku, a ewentualnie określenie w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów. RDOŚ nie podzielił także stanowiska Wójta, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 26a ust. 12 pkt 3 u.o.o., gdyż RDOŚ nie podjął działań, o których mowa w art. 16 pkt 2 u.o.z.sz., bowiem nie widział ich zasadności. Natomiast stosownie do art. 26a ust. 2 u.o.o. RDOŚ jest organem właściwym w zakresie usunięcia odpadów oraz gospodarowania nimi wyłącznie w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o wskazanie RDOŚ w Warszawie jako organu właściwego w sprawie przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji dotyczącej usunięcia skutków nielegalnego składowania odpadów niebezpiecznych na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz zasądzenie od organu na rzecz Wójta kosztów postępowania według norm przepisanych. Podano, że zarówno z zawiadomienia WIOŚ, zawierającego informację o rodzaju odpadów, jak i ze sprawozdania przekazanego przy piśmie z 11 marca 2022 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowe odpady stanowią realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego ze względu na ich skład i uwalnianie się zawartych w nich substancji. Ponadto nadal nie zostało zakończone postępowanie przygotowawcze, które ma ustalić osoby odpowiedzialne za umieszczenie odpadów na terenie nieruchomości. Wskazano także, że Wójt Gminy dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 24 u.o.z.sz. pismem z 23 listopada 2021 r., skierowanym co prawda do WIOŚ, ale zawierającym wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. W związku z tym, w ocenie Wójta, nie zachodzą przesłanki do przekazania mu sprawy do rozpatrzenia wg właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie powstał spór negatywny pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej usunięcia odpadów. Przy czym zdaniem Wójta stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki z art. 16 pkt 2 u.o.z.sz., a zatem organem właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Natomiast zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie nie mają w ogóle zastosowania przepisy u.o.z.sz, gdyż nie doszło jeszcze do zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub wody i nie ma konieczności podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwości zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, a w związku z tym organem właściwym jest Wójt, z mocy art. 26a ust. 2 pkt 3 u.o.o. Podnieść należy, że zgodnie z art. 26a ust. 1 u.o.o. w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Przy czym stosownie do art. 26a ust. 2 u.o.o. właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi - regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 26a ust. 12 pkt 3 u.o.o. przepisów ust. 1-11 nie stosuje się, w przypadku gdy zastosowanie ma art. 16 pkt 2 u.o.z.sz. Z kolei art. 16 pkt 2 u.o.z.sz. stanowi, że organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań. Przy czym działania naprawcze w rozumieniu u.o.z.sz. to wszelkie działania, w tym działania ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, a także działania kompensacyjne; do działań naprawczych zalicza się w szczególności przeprowadzenie remediacji, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, reintrodukcję zniszczonych gatunków, prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej na danym terenie (art. 6 pkt 3 u.o.z.sz.), zaś działaniach zapobiegawcze to działania podejmowane w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w celu zapobieżenia szkodzie lub zmniejszenia szkody, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji (art. 6 pkt 4 u.o.z.sz.). Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2022 r. (sygn. akt III OW 220/21) co do zasady prowadzenie działań zapobiegawczych lub naprawczych na gruncie u.o.z.sz. może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, ponieważ dopiero usunięcie tych odpadów może pozwolić na jednoznaczne stwierdzenie czy doszło do szkody w środowisku w rozumieniu przepisów u.o.z.sz. oraz w konsekwencji może pozwolić na podjęcia działań naprawczych. W związku z tym w wyroku tym wskazano, że wyłączenie zastosowania u.o.o., o którym mowa w art. 26a ust. 12 pkt 3 u.o.o. ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których właściwy organ ochrony środowiska otrzymał zgłoszenie w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.o.z.sz., które pozwoliło w sposób jednoznaczny stwierdzić, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku oraz organ ten podjął działania zapobiegawcze lub naprawcze w trybie art. 24 ust. 5 w związku z art. 16 pkt 2 u.o.z.sz. Zwrot normatywny "zastosowanie ma" z art. 26a ust. 12 pkt 3 u.o.o. należy zatem rozumieć jako prowadzenie określonych działań naprawczych przez organ ochrony środowiska już w dacie, w której organ właściwy w rozumieniu art. 26a ust. 2 u.o.o. otrzymuje zawiadomienie lub ustala z urzędu, że konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W tym znaczeniu normy z art. 26a ust. 12 pkt 3 u.o.o. oraz z art. 24a ust. 1 u.o.z.sz. są normami kolizyjnymi uniemożliwiającymi jednoczesne prowadzenie działań przez organ ochrony środowiska na podstawie przepisów u.o.z.sz. oraz właściwy organ w rozumieniu art. 26a ust. 2 u.o.o. W niniejszej sprawie wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o podjęcie działań celem usunięcia odpadów został złożony do Wójta z powołaniem się na art. 26a u.o.o. Jednocześnie brak było w tej sprawie zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 u.o.z.sz., jak również danych wystarczających do jednoznacznego stwierdzenia, że doszło do szkody w środowisku przez zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wprawdzie Wójt podnosi że pismem z 23 listopada 2021 r. dokonał zgłoszenia w trybie art. 24 u.o.z.sz., ale pismo to skierowane było do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (a nie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), a ponadto stanowiło ono odpowiedź na skierowany do Wójta wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z o podjęcie działań w trybie art. 26a u.o.o. Zatem w niniejszej sprawie organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wójt Gminy [...], co wynika z art. 26a ust. 3 u.o.o. Wprawdzie nie jest wykluczone, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie będzie miał obowiązek podjęcia działań naprawczych w trybie przepisów u.o.z.sz. po usunięciu przedmiotowych odpadów, ale dotyczy dopiero przyszłych zdarzeń, o których nie można przesądzać ma tym etapie postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. Wniosek Wójta o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych nie podlega rozpoznaniu. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienia NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OW 197/21, z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 30/07, z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OW 57/23).