III OW 141/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z 25 października 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Żyrardowskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla instalacji do przetwarzania papieru na tekturę falistą i produkcji opakowań z tektury falistej postanawia: wskazać Starostę Żyrardowskiego jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 25 października 2023 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Żyrardowskiego jako organu właściwego do udzielenia A. sp. z o.o. z siedzibą w M. pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla instalacji do przetwarzania papieru na tekturę falistą oraz produkcji opakowań z tektury falistej, dla zakładu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Mazowieckiego wyjaśnił, że wniosek spółki o wydanie pozwolenia został mu przekazany przez Starostę Żyrardowskiego. Wniosek o wydanie pozwolenia został złożony na podstawie art. 184 ust. 1 w związku z art. 180 pkt 3 oraz art. 180a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Działalność objęta wnioskiem dotyczy wytwarzania odpadów w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania papieru na tekturę falistą i produkcji opakowań z tektury falistej, o masie wytwarzanych odpadów powyżej 1 Mg rocznie (w przypadku odpadów niebezpiecznych) oraz powyżej 5000 Mg rocznie (w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne). W ocenie Starosty Żyrardowskiego, organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., ponieważ planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Nie podzielając powyższego stanowiska Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia, ponieważ nie dotyczy wytwarzania papieru lub tektury, lecz przetwarzania gotowego już papieru w wielowarstwową tekturę falistą. Wniosek o wydanie pozwolenia nie dotyczy więc wytwarzania tektury jako nowego produktu w procesie wykorzystania m.in. masy celulozowej, lecz przetwarzania papieru na tekturę falistą (do produkcji opakowań) w wyniku sklejenia ze sobą fragmentów papieru. Proces ten polega na przerobieniu gotowych arkuszy papieru. Ponadto, zgodnie z decyzją Burmistrza Mszczonowa o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 15 lutego 2022 r. instalacja została sklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 lit. c) oraz lit. d), § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) oraz § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b) rozporządzenia. W odpowiedzi na wniosek Starosta Żyrardowski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 183 p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). W tej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą Żyrardowskim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z instalacji przetwarzania gotowego papieru w wielowarstwową tekturę falistą w fabryce tektury falistej. Spór o właściwość pomiędzy organami powstał na tle kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu spółki. Właściwa kwalifikacja prawna tego przedsięwzięcia jest zatem kluczowa dla zastosowania odpowiednich przepisów wskazujących na właściwość organu w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z instalacji przetwarzania gotowego papieru w wielowarstwową tekturę falistą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa instalacja nie powinna zostać sklasyfikowana na podstawie § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. jako instalacja do wytwarzania papieru lub tektury, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 200 t na dobę. Regulacja ta dotyczy wytwarzania papieru lub tektury, a złożony w sprawie wniosek dotyczy przetwarzania gotowego papieru w wielowarstwową tekturę falistą. Przedsięwzięcie to nie jest więc tożsame z przedsięwzięciem, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia, co oznacza, że nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze doniosłe skutki prawne związane z kwalifikacją prawną przedsięwzięcia na podstawie przepisów rozporządzenia oraz ich kazuistyczny charakter, przepisy te należy interpretować ściśle. Przetwarzanie gotowego papieru nie wypełnia przesłanek uznania przedsięwzięcia za zawsze mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że w sprawie nie znajduje zastosowania żaden z określonych w art. 378 ust. 2a p.o.ś. wyjątków uzasadniających właściwość marszałka województwa. W odpowiedzi na wniosek Starosta Żyrardowski wskazał, że przesądzającego znaczenia w sprawie nie może mieć treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ decyzja ta nie dotyczy instalacji do przetwarzania gotowego papieru, ale rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego już lub zrealizowanego przedsięwzięcia (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), instalacji do naziemnego magazynowania (§ 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia), zabudowy przemysłowej lub magazynowej (§ 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia) oraz garaży i parkingów samochodowych (§ 3 ust. 1 pkt 58 lit. b) rozporządzenia). Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Starosta Żyrardowski zdaje się zmierzać do wykazania, że skoro w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowa instalacja do przetwarzania papieru nie została wyraźnie wskazana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie wyklucza to jego kwalifikacji prawnej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Cytowane rozporządzenie nie przewiduje jednak instalacji do przetwarzania gotowego papieru jako instalacji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak uwzględnienia instalacji do przetwarzania papieru jako instalacji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla zakładu, oznacza, że organ wydający tę decyzję nie dokonał tego rodzaju kwalifikacji prawnej przedmiotowej instalacji. Natomiast przeprowadzając ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu dla pozostałych elementów składowych zakładu organ zaklasyfikował je podstawie powołanych wyżej jednostek redakcyjnych § 3 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że organem właściwym w sprawie na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś. jest Starosta Żyrardowski. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.