III OW 119/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zniszczenia drzewa postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie. 1

Wnioskiem z 19 lipca 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia Miasta Stołecznego Warszawy z 7 czerwca 2023 r. w kwestii zniszczenia drzewa gatunku topola kanadyjska, rosnącego na terenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy S. (numer działki ewidencyjnej: [...]). Zawiadomienie zostało skierowane do Marszałka Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu Konserwator wskazał, że nieruchomość przy ul. S. w Warszawie na podstawie decyzji z 1 lipca 1965 r. znajduje się w graniach wpisów do rejestru zabytków pod numerem A-[...] jako stanisławowskie założenie urbanistyczne, a ponadto na podstawie decyzji z 13 marca 2017 r pod numerem A-[...] jako układ urbanistyczny oraz zespół budowlany Marszałkowskiej Dzielnicy Mieszkaniowej. Przywołane powyżej decyzje nie obejmują wpisu indywidualnego zieleni, a w związku z tym usunięcie drzewa na nieruchomości przy ul. S. wymaga zgody MWKZ wyłącznie na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336), bez zastosowania przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.). Organ wskazał także, że MKWZ jest właściwy do wydania zezwolenia, ale to organy gminy (w niniejszej sprawie Marszałek Województwa) mają właściwość do nałożenia odpowiedniej sankcji w postaci kary administracyjnej. MWKZ nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzewa z uwagi na brak odpowiedniej podstawy prawnej. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że organem uprawnionym zarówno do nałożenia kary administracyjnej za wycięcie drzewa, jaki i wydania odpowiedniego zezwolenia jest wyłącznie MWKZ. Podkreślił, że nie powinno być dualizmu prawnego: "polegającego na tym, iż zezwolenie na usunięcie drzewa wydaje Wojewódzki Konserwator Zabytków, a o administracyjnej karze pieniężnej za zniszczenie drzewa ma orzekać Marszałek Województwa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny w zakresie organu właściwego do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa znajdującego się na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Ramy prawne zaistniałego w sprawie sporu kompetencyjnego zakreślają przepisy prawa, które potencjalnie mogą stanowić podstawę do określenia właściwości organów administracji w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa, ewentualnie za usunięcie drzewa bez zezwolenia (pozwolenia). Gdyby bowiem podzielić stanowisko Marszałka, to należałoby przyjąć, że zniszczenie drzewa w przedmiotowej sprawie stanowi "usunięcie drzewa". Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. W myśl art. 90 ust. 1 i 2 tej ustawy czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa. Z kolei stosownie do art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. W myśl art. 107d ust. 5 powołanej ustawy karę pieniężną, o której mowa m.in. w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Art. 36 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W tym miejscu należy zauważyć, że w toku sporu kompetencyjnego nie podnoszono, aby przedmiotowe drzewo zostało zniszczone na terenie nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W niniejszym przypadku drzewo zostało zniszczone na terenie nieruchomości przy ul. S. w Warszawie, która znajduje się w graniach wpisów do rejestru zabytków jako stanisławowskie założenie urbanistyczne, a ponadto jako układ urbanistyczny oraz zespół budowlany Marszałkowskiej Dzielnicy Mieszkaniowej. Zgodnie z definicją ustawową, zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to: "przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg". Z załączonych do akt dokumentów, w tym zrzutów ekranu oraz zdjęć, nie wynika, aby nieruchomość wraz ze znajdującym się na jej obszarze zniszczonym drzewem, była parkiem, ogrodem czy inną formą zaprojektowanej zieleni. Z przedstawionych przepisów, w szczególności z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez pozwolenia (zniszczenie drzewa) jedynie wówczas, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzewa, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewo zostało usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zatem wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za zniszczenie drzewa lub krzewu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15, wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, jest wojewódzki konserwator zabytków. Jak wyżej wskazano, przedmiotem niniejszej sprawy jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, nie zaś usunięcie drzewa bez pozwolenia w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Sam fakt, że organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowego drzewa byłby konserwator nie oznacza, że to właśnie ten organ jest właściwy do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za jego zniszczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 107d ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie. ----------------------- 2