III OW 112/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Starostą A. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wniosku o podjęcie czynności w związku ze zniszczeniem drzew postanawia: wskazać Starostę A. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 27 czerwca 2023 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "Konserwator") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą A. (dalej: "Konserwator") w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o podjęcie czynności w związku ze zniszczeniem drzewa w A. przy ul. [...], w granicach pomnika historii "[...]". W uzasadnieniu wniosku Konserwator wskazał, że Starostwo, przekazując sprawę Konserwatorowi, powołało się na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 107d ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - czyli przepisy regulujące procedurę wydawania zezwoleń na usuniecie drzew a nie zniszczenia drzew. Podkreślone przez Konserwatora zostało, że w przedmiotem niniejszej sprawy nie jest usunięcie drzewa bez zezwolenia, tylko zniszczenie drzewa. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Konserwatora jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na krajobraz kulturowy pomnika historii "[...]" składają się wszystkie elementy przyrody ożywionej i nieożywionej, w tym drzewa, w warstwie kulturowej obszary przekształcone przez człowieka, w tym układy ruralistyczne i urbanistyczne. W ocenie Starosty drzewa tworzą łącznie substancję zabytkową i mają wpływ na zachowanie zabytkowych wartości całego historycznego układu. Przedmiotowe drzewo rośnie w strefie krajobrazu kulturowego i podlega ochronie konserwatorskiej na mocy ww. rozporządzenia i decyzji. Starosta uznał, że drzewo stanowi inną formę zaprojektowanej zieleni, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym właściwym do wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa rosnącego jest Konserwator, gdyż w tym wypadku zastosowanie znajduje art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 107d ust 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że usunięcie drzewa z terenu nieruchomości lub jej części nie jest tożsame ze zniszczeniem drzewa (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OW 237/18; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 147/19). Pojęcie "zniszczenia drzewa" posiada swoją prawną treść nadaną przez art. 87a ust. 5 u.o.p. i oznacza usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ustępie 2 tego przepisu. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2 stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4 u.o.p.). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że działania polegające na usunięciu drzewa należy odróżnić od jego zniszczenia czy uszkodzenia. Ustalenie, które z nich miały w istocie miejsce, determinuje z kolei zastosowanie właściwych przepisów w sprawie. O zniszczeniu drzewa stanowi art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., w którym ustawodawca wprost stwierdza, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. Stosownie zaś do art. 90. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Z powyższej regulacji nie wynika, aby uprawnienie do nałożenia przez organ kary pieniężnej zostało uzależnione od okoliczności czy zniszczone drzewo znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, czy też nie (por. postanowienie z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OW 237/18). Podkreślić natomiast należy, że przepis art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazuje na kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w odniesieniu do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). W art. 36 pkt 11 u.o.z.o.z. uregulowano co prawda podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wyłączono jednak te działania polegające na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Inne zaś wskazane w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. czynności objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia konserwatora nie odnoszą się do drzew. Także art. 83a ust. 1 u.o.p. przewiduje kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w zakresie zezwolenia dotyczącego usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Przedmiotem zawiadomienia Burmistrza z 23 maja 2023 r. było całkowite usunięcie korony drzewa kasztanowca pospolitego. Przenoszący wyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że działania polegające na częściowym bądź całkowitym usunięciu korony drzewa należy kwalifikować nie jako jego usunięcie, a jego uszkodzenie bądź zniszczenie. Ustawodawca odróżnia te dwie formy naruszenia norm prawa ochrony przyrody. W tym stanie rzeczy, organem właściwym w sprawie zniszczenia zniszczeniem drzewa w A. przy ul. [...], w granicach pomnika historii "[...]" będzie Starosta A. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.