III OSK 915/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/18 w sprawie ze skargi I.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] r. o wydanie decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 103/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] r. o wydanie decyzji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...]. Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący pismem z [...]r. wystąpił do organu o wydanie decyzji w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Chociaż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to niniejsza sprawa została zakończona wydaniem decyzji dopiero [...] 2018 r. Organ podejmował czynności w kilkumiesięcznych odstępach czasu – od dnia wystąpienia z wnioskiem do podjęcia pierwszej istotnej czynności upłynęły prawie dwa miesiące, kolejna czynność – zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji podjęta została po kolejnych czterech miesiącach. Sąd I instancji zaznaczył, że od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 16 miesięcy, co oznacza niedochowanie przez organ terminu przewidzianego w art. 35 § 1 k.p.a., skutkiem czego nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny, Sąd wyjaśnił, iż wpływ na nią miały wszelkie okoliczności sprawy stanowiące przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a zwłaszcza brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję administracyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, w niniejszej sprawie organ na tę chwile nie prowadził przewlekle postępowania. Nadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania za skargi na przewlekłość postępowania; 2/ art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało z jego złej woli ale z konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24a musi wszechstronnie i wnikliwie zbadać sprawę, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W chwili wniesienia przez skarżącego wniosku organ nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego zobligowany był do wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emertytalne/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa (art. 13 b ustawy), oraz informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ww. ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Zatem organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...]r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby ([...]r.), wiedzy o wydanych decyzjach, wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN ([...]r.). Ponadto informacje o przebiegu służby z akt osobowych IPN wpłynęły [...]r., a informacje o przebiegu służby z Policji [...]r., 3/ art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, w sytuacji, gdy jest ono fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, jak już wskazano wydanie decyzji nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia stanu bezczynności, czy przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a wydanie decyzji samo przez się nie powoduje bezzasadności skargi. Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny, bowiem ww. przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, co w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy k.p.a.). Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) k.p.a. Z tych samych przyczyn za bezskuteczny uznać należało również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Skoro Sąd I instancji ocenił – na gruncie art. 12, art. 35-38 k.p.a. – przewlekłość organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14). Brak wskazanych odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). W ramach trzeciego zarzutu skarżący kasacyjnie organ podkreślił fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że Sąd I instancji odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że wymierzając grzywnę w kwocie [...] zł miał na uwadze bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji. Taka argumentacja Sądu I instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.