III OSK 886/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 366/18 w sprawie ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2017 r. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 366/18 w sprawie ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2017 r., uwzględnił skargę i zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego W. K. z dnia 26 kwietnia 2017 r., w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził ponadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 kwietnia 2017 r., W. K. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo zawierające wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z dnia 16 maja 2017 r. organ powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; zwanej dalej "k.p.a.", zawiadomił stronę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 15 września 2017 r., które wynikało z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, a co wymagało podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Organ w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. W. K. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy. W odpowiedzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z dnia 7 lipca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że organ przystąpił do zbierania materiału dowodowego po usunięciu braku formalnego, tj. uiszczeniu opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Wskazany brak został uzupełniony w dniu 24 maja 2017 r., a stosowne pismo do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW zostało skierowane w dniu 30 maja 2017 r., o czym wnioskodawca został poinformowany. Ponadto podał, że uzyskanie informacji z Zakładu Emerytalno-Rentowego o posiadaniu przez stronę uprawnień do emerytury/renty rodzinnej stanowi podstawę do podjęcia dalszych działań, jako dowód, że strona podlega odpowiednim przepisom. W związku z tym, organ uznał zarzut przewlekłego prowadzenia postepowania za niezasadny. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na wezwanie organu, w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. O przekazaniu tych informacji poinformował też wnioskodawcę. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia 7 czerwca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia 14 kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawcę. Organ, powołując się na art. 36 k.p.a., w piśmie z dnia 1 września 2017 r., poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynikało z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Równocześnie organ wyjaśnił, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW i Prezesa IPN o nadesłanie stosownych dokumentów. Wskazał, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów, co powinno nastąpić do dnia 23 lutego 2018 r. Tego samego dnia organ wystąpił do formacji, w której wnioskodawca pełnił służbę z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu jego służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W odpowiedzi na powyższe IPN w piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. wskazał, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po dniu 12 września 1989 r. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, co wynika z konieczności oczekiwania na nadesłanie materiału dowodowego z Policji oraz wskazano, że nastąpi to do 31 lipca 2018 r. Komendant Główny Policji pismem z dnia 16 marca 2018 r., (wpływ do organu w dniu 21 marca 2018 r.), poinformował, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji oraz, że nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Po nadesłaniu żądanych informacji, pismem z dnia 16 maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. W. K. pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2017 r. wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 13.000,00 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, bowiem przed jej wniesieniem W. K. pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącym w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że bezspornym jest, iż organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku W. K. oraz, że ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, iż zarówno czas trwania postępowania z wniosku W. K. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Poza tym zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 oraz 5 i na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, nie wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie rozprawy. W piśmie procesowym z 31 marca 2021 r. pełnomocnik W. K. podtrzymał wyrażane dotychczas stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu. W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, lecz z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Formułując w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie usiłował dowieść niewłaściwego zastosowania przepisu w sytuacji, w której - w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie było podstaw do uznania, że przewlekłość mogła mieć miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowany zarzut zmierzał zatem w istocie do zakwestionowania prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd stanu faktycznego jako mieszczącego się w zakresie ustawowej przesłanki bezczynności "mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a więc zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia tej przesłanki. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu, co oznacza, że wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji stanowiła dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wykładnia nie zakwestionowana skutecznie w skardze kasacyjnej, punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej. W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Norma zawarta w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest bezpośrednio powiązana z normą z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd bowiem "jednocześnie" stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem czyni to w wyniku uwzględnienia skargi w oparciu o którąś z podstaw wynikających z art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak art. 149 § 1a p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniało przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ o charakterze rażącego naruszenia prawa, to nie można Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie przepisu takiego jak wymieniony wyżej jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Z powyższych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna być uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy grzywnę wymierza się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do wymierzenia grzywny w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie może odnieść skutku. Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W tym zakresie Sąd I odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że znaczny upływ czasu od dnia do dnia rozpoznania skargi uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Przy czym ustalając jej wysokość Sąd I instancji wziął pod uwagę bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Taka argumentacja Sądu I, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawy przyznania sumy pieniężnej wynikały z oceny postępowania organu jako zaistniałej przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że wymierzenie grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a jej wysokość powinna być miarkowana w stosunku do stopnia zawinienia organu, nie stoi w opozycji do powyżej wskazywanego poglądu Sądu. Oceny tej nie zmienia stwierdzenie, że orzeczenie jedynie o przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, bez wymierzania grzywny byłoby wystarczające, zwłaszcza iż "decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] listopada 2018 r. nr [...]". Przedmiotem sprawy była przewlekłość w postępowaniu zapoczątkowanym wnioskiem z 26 kwietnia 2017 r., które do dnia orzekania przez Sąd I instancji nie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej i ten okres podlegał ocenie Sądu. Zatem powołana w skardze kasacyjnej decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] została już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji i fakt ten nie ma znaczenia dla prawidłowości dokonanej oceny przewlekłości postępowania. Dodać jedynie należy, że wydanie wspomnianej decyzji świadczy o tym, iż dyscyplinująca funkcja grzywny została zrealizowana. Wykorzystane przez Sąd kompetencje do wymierzenia organowi grzywny w przypadku stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a co więcej w przypadku stwierdzenia, że postępowanie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie mogło być skutecznie zwalczane argumentacją wskazującą na okoliczność, że skarżący wniósł wniosek z dnia 26 kwietnia 2017 r. przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz przed zebraniem przez organ wszystkich niezbędnych dokumentów w sprawie. Te argumenty mogłyby stanowić zarzut wobec rozstrzygnięcia Sądu o zaistniałej przewlekłości postępowania przed organem. Zarzutów w tym zakresie skarga kasacyjna jednak nie zawierała. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.