III OSK 885/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 918/21 w sprawie ze skargi Fundacji X na decyzję Dyrektora Ośrodka Kultury w B. z dnia 28 czerwca 2021 r. nr DA.RC.0562.2-4/21 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 918/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Fundacji X (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Ośrodka Kultury w B. (dalej: "organ") z dnia 28 czerwca 2021 r. nr DA.RC.0562.2-4/21 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Jaki był całkowity koszt utrzymania redakcji i osób współpracujących z redakcją Aktualności B. w roku 2019 oraz w roku 2020?; 2. Jaki był całkowity koszt składu gazety Aktualności B. w roku 2019 oraz w roku 2020?; 3. Jaki był całkowity koszt wydruku gazety Aktualności B. w roku 2019 oraz w roku 2020?; 4. Jaki był całkowity koszt dystrybucji gazety Aktualności B. w roku 2019 oraz w roku 2020?; 5. Czy mieszkańcy gminy i organizacje pozarządowe działające na terenie gminy mogą publikować na łamach Aktualności B. własne treści? Uznając, że dane objęte wnioskiem mają charakter informacji przetworzonej organ pismem z 1 czerwca 2021 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazał, iż informacje z punktu 5 wniosku były już przedmiotem odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. Z uwagi na niewykazanie powyższego przez skarżącą, decyzją z 28 czerwca 2021 r. organ odmówił udostępnienia określonej we wniosku informacji w zakresie punktów 1 do 4. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca z uwagi na zakres jej żądania, domagała się udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."). Wnioskowane dane oparte są o kilka kluczy weryfikacyjnych i obejmują znaczny, bo 2 letni przedział czasowy. Ich udzielenie mogłoby nastąpić jedynie w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych i jej przygotowanie nastąpiłoby specjalnie dla wnioskodawczyni według wskazanych w jej żądaniu kryteriów. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Skoro zatem żądane informacje nie miały charakteru informacji prostych, a skarżąca nie wykazała szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego, wydana decyzja z 28 czerwca 2021 r. o odmowie udzielenia żądanych informacji zawartych w pkt od 1 do 4 była w ocenie WSA prawidłowa. Sąd podkreślił, iż skarżąca nie wykazała także, iż ma indywidualne realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Udostępnienie informacji służyłoby zatem prywatnym interesom nie mającym związku z poprawą funkcjonowania samorządu. Skarżąca zakwestionowała powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem wniosku była informacja publiczna prosta. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy poprzez stwierdzenie, iż wnioskowana informacja ma charakter prosty, a organ winien rozpatrzyć wniosek poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut – naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podważa ocenę prawą Sądu pierwszej instancji, że wnioskowane do udostępnienia informacje stanowiły informację publiczną przetworzoną. Zarzut naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji w realiach niniejszej sprawy jest nieadekwatny. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ustrojową klauzulę limitacyjną pozwalającą na ograniczenie w drodze ustawy praw i wolności konstytucyjnych w przypadku konfliktu chronionych postanowieniami tej Konstytucji wartości. Treść art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi uszczegółowienie klauzuli limitacyjnej z art. 31 ust. 3 przewidując możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, gdy wymaga tego określona w ustawach ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawodawca konstytucyjny wychodzi więc ze słusznego założenia, że prawo dostępu do informacji publicznej może zostać ograniczone, jeżeli działania realizujące to prawo generowałyby niedopuszczalny konflikt z prawami i wolnościami innych podmiotów, porządkiem i bezpieczeństwem publicznym lub gospodarczym interesem państwa. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej intencją jej autora nie jest zakwestionowanie zgodności wyrażonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zasad dostępu do informacji publicznej przetworzonej z wzorcem konstytucyjnym ukształtowanym w oparciu o treść art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, lecz obalenie przyjętej przez WSA oceny, że wnioskowane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Skarżąca kasacyjnie nie podważa przyjętego przez WSA sposobu rozumienia pojęcia normatywnego "informacja publiczna przetworzona", albowiem nie podniosła zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W skardze kasacyjnej nie podniesiono również zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego regulujących zasady i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego, na podstawie którego kształtuje się podstawę faktyczną rozstrzygnięcia – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje również, że nie wykazała, iż pozyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym stanie rzeczy jako wiążące na etapie postępowania kasacyjnego należy potraktować zaaprobowane przez WSA twierdzenia organu, że realizacja wniosku dostępowego skarżącej Fundacji wymagałaby oddelegowania na minimum 3 dni jedynego pracownika Działu Księgowości i Kadr do przejrzenia 24 segregatorów zawierających dokumentację księgową (faktury, rachunki, raporty kasowe, wyciągi bankowe). Każdy segregator zawiera około 100 stron, co daje łącznie około 2400 stron dokumentacji. Z przedmiotowych dokumentów należałoby wysegregować te, które generują koszty skorelowane z treścią wniosku, dokonać ich weryfikacji z systemem księgowym, a następnie stworzyć zestawienie w celu zsumowania kosztów w adekwatnych do żądań wniosku kategoriach. W okresie, w którym złożono wniosek panował stan epidemii wirusa SARS-CoV-2, a większość pracowników Ośrodka Kultury była oddelegowana do obsługi Miejskiego Punktu Szczepień Powszechnych. Praca Ośrodka była więc utrudniona i zdestabilizowana sytuacją epidemiczną. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze przyjęty przez WSA normatywny paradygmat pojęcia "informacja publiczna przetworzona", nie można mieć wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie fundacja była zobowiązana wykazać szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało wprawdzie normatywnie zdefiniowane, jednakże tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. W pewnych jednak wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt i z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1656/15). Okoliczności niniejszej sprawy wykazane powyżej, a dotyczące zakresu wnioskowanej informacji i zaangażowania, jakie byłoby konieczne do jej przygotowania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że stanowiła ona informację publiczną przetworzoną. Wobec kategorycznej odmowy wykazania przez skarżącą kasacyjnie fundację szczególnie istotnego interesu publicznego w jej pozyskaniu, wydanie kwestionowanej skargą decyzji było prawnie uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.