III OSK 755/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.O. i R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/22 w sprawie ze sprzeciwu M.O. i R.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw M.O. oraz R.O. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na wniosek R.B., Wójt Gminy Spytkowice wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych przez skarżących ze szkodą dla nieruchomości położonej w [...]. składającej się z działek nr [...]/3 i [...]/1. Postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 - dalej: Prawo wodne). W toku postępowania został przeprowadzony dowód z opinii biegłego dr. inż. M.K., który wykonał "Ekspertyzę hydrologiczną". Podstawowym wnioskiem zawartym w opinii jest, że minął już 5 letni okres na zgłoszenie szkody, ponieważ droga została wykonana w 2012 r. Ponadto wskazano, że wykonanie utwardzenia drogi nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Powodem natomiast zalewania nieruchomości składającej się z działek oznaczonych jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi. Jednocześnie biegły wskazał, że droga została wykonana w 2012 r., a krawężniki zostały wykonane w grudniu 2019 r. w celu zapobieżenia wlewania się wody na działkę nr [...]/1. Decyzją z 31 marca 2022 r. Wójt Gminy Spytkowice odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom mającym wynikać z naruszenia stosunków wodnych przez skarżących. Odwołanie od tej decyzji złożyła R.B. Decyzją z 17 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości decyzję z 31 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez całościowego zgromadzenia dowodów i ich oceny. Opinia hydrologiczna nie odpowiada precyzyjnie na pytanie, jakie i kiedy nastąpiły zmiany na skutek prac na drodze nr [...]/1 oraz jaki skutek i szkody spowodowały na nieruchomości niżej położonej. Nie wyjaśnia również jaki wpływ miało wyburzenie przez R.B. murku na swojej nieruchomości. Ponadto nie ustalono ostatniego stanu wody na przedmiotowym gruncie oraz nie ustalano, czy nastąpiła i kiedy miała miejsce rzeczywista zmiana kierunku odpływu wody opadowej. Brakuje opisu drogi dojazdowej w aspekcie jej własnego odwodnienia i odprowadzania z niej wody opadowej. Droga powinna mieć własne zabezpieczenie w tym kierunku, a nie obciążać posiadaniem takiego zabezpieczenia R.B.. Biegły powinien uzupełnić swoją opinię w kierunku oceny wystąpienia czy też braku zmiany geometrii drogi dojazdowej i ewentualnie jej wpływu na zmianę stosunków wodnych. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazując, że ogólnikowe i zdawkowe uwagi biegłego zawarte w opinii były niewystarczające do załatwienia sprawy. Biegły powinien zatem uzupełnić swoją opinię. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, którzy wskazali, że według opinii biegłego brak jest związku przyczynowo-skutkowego między utwardzeniem drogi na działce nr [...]/1 a gromadzeniem się wody na działkach nr [...]/3, [...]/1, a ponadto, biegły nie stwierdził wystąpienia szkody na działkach R.B., a jedynie nagromadzenie wody po opadach deszczu. W ocenie Sądu I instancji, opinia biegłego w tym zakresie jest niepełna oraz wewnętrznie sprzeczna. Wynika z niej bowiem, że wykonanie utwardzenia drogi nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Powodem natomiast zalewania jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi. Biegły wskazał, że droga została wykonana w 2012 r., a jednocześnie zaznaczył, że wykonanie krawężników wzdłuż drogi w grudniu 2019 r. chroni przed wlewaniem się wody na działki nr [...]/3 i [...]/3 (str. 16 opinii). Jeżeli jednak powodem zalewania jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi, to wynika z tego, że bez krawężnika wzdłuż drogi dochodzić będzie do zalewania nieruchomości nr [...]/3 i [...]/1. Oznacza to, że już przed 2019 r. "najpewniej" dochodziło do zalewania działek z powodu braku krawężnika. Oznaczać to może, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między utwardzeniem drogi (łącznie ze zmianą geometrii) na działce nr [...]/1, a gromadzeniem się wody na działkach nr [...]/3, [...]/1. Ponadto R.B. wskazuje, że wcześniej nie dochodziło do zalewania działek, co może wskazywać na inną przyczynę zalewania nieruchomości nr [...]/3 i [...]/1. W tym zakresie jednak organ nie poczynił żadnych ustaleń i pominął istotne dla sprawy fakty. Powyższe okoliczności powinny być ustalone za pomocą opinii biegłego w zakresu hydrologii, co jednak w toku postępowania przed organem I instancji nie nastąpiło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący zmienili kierunek odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Po drugie, art. 234 ust. 3 Prawa wodnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący doprowadzili do zmiany stanu wody, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i należy nakazać skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Po trzecie, art. 234 ust. 5 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte po upływie 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie sprzeciwu, pomimo, że zaskarżona decyzja naruszała następujące przepisy postępowania. Po pierwsze, art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji. Po drugie, art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy zakres zagadnień do ustalenia był możliwy w ramach postępowania odwoławczego. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez niezasadne zastosowanie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ I instancji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ustalenia stanu faktycznego są błędne i niepełne. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. W tej sprawie przepisami prawa materialnego, których wykładnia była konieczna z punktu widzenia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. były powołane w ramach zarzutów kasacyjnych art. 234 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 Prawa wodnego). Ponadto, postępowania w sprawie decyzji, o której stanowi art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 235 ust. 5 Prawa wodnego). Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest częściowo nieprawidłowe, ponieważ Sąd I instancji orzekł między innymi, że "już przed 2019 r. najpewniej dochodziło do zalewania działek z powodu braku krawężnika", pomimo, że do tego rodzaju oceny Sąd I instancji nie miał podstaw wynikających z akt sprawy, a ocena tego rodzaju wkracza w kompetencje organu. Dotyczy to również stwierdzenia, że może istnieć związek przyczynowo-skutkowy między utwardzeniem drogi (łącznie ze zmianą geometrii) na działce nr [...]/1, a gromadzeniem się wody na działkach nr ewid. [...]/3 i [...]/1. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez właściwy w sprawie organ, a stanowisko Sądu I instancji oparte jest wyłącznie na przypuszczeniach ("najpewniej dochodziło" oraz "może istnieć"). Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej kwestionuje przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji będące ustosunkowaniem się do zarzutów skargi i stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi sprawy. Ponadto skarżący podnoszą argumenty, które mogą podlegać ocenie organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stanowisko skarżących pomija także wskazane przez organ odwoławczy powody wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wskazał natomiast, że opinia biegłego nie wyjaśnia jednoznacznie, kiedy nastąpiły zmiany stosunków wodnych na skutek prac na drodze nr ewid. [...]/1 oraz jakie skutki jak i ewentualnie szkody spowodowały na działkach nr ewid. [...]/3 i [...]/1. Opinia nie wyjaśnia również jaki wpływ miało wyburzenie przez R.B. murku na swojej nieruchomości. Ponadto nie ustalono stanu wody na przedmiotowym gruncie oraz nie ustalano, czy nastąpiła i kiedy miała miejsce rzeczywista zmiana kierunku odpływu wody opadowej. Brakuje opisu drogi dojazdowej w aspekcie jej własnego odwodnienia i odprowadzania z niej wody opadowej. W ocenie organu odwoławczego, biegły powinien uzupełnić swoją opinię w zakresie oceny wystąpienia czy też braku zmiany geometrii drogi dojazdowej i ewentualnie jej wpływu na zmianę stosunków wodnych. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie. Okoliczności te są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ma decydujące znaczenie w tego rodzaju sprawie, ponieważ oparta jest na wiadomościach specjalnych koniecznych do jej rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że organ może bezkrytycznie przyjąć opinię jako podstawę załatwienia sprawy, ponieważ opinia podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Ewentualne braki w opinii mogą zostać uzupełnione na wezwanie organu. W tej sprawie braki te uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania dowodowego wykraczał poza granice z art. 136 § 1 k.p.a., a braki w tym zakresie oznaczały, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie orzekł, że skarżący zmienili kierunek odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a jedynie, że kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Ponadto, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Skarżący natomiast trafnie zarzucili, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 235 ust. 5 Prawa wodnego, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczna będzie także między innymi ocena w zakresie, kiedy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Ocenie tej podlegać będzie również okoliczność, kiedy R.B. dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt. Stanowisko biegłego wyrażone w tym zakresie w opinii hydrologicznej nie ma znaczenia, ponieważ biegły nie dokonuje oceny stanu prawnego sprawy. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a skarga kasacyjna skarżących podlegała oddaleniu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.