III OSK 615/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora (...) z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 2388/25 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Rektora (...) z siedzibą w W. w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora (...) z siedzibą w W. na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 2388/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. W. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżąca") na bezczynność Rektora (...) z siedzibą w W.(dalej także jako: "Rektor", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów: w punkcie pierwszym – umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora (...) w W. do rozpoznania wniosku A. W. o wydanie karty przebiegu studiów; w punkcie drugim – stwierdził, że Rektor (...) w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jak w pkt 1; w punkcie trzecim – stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym – oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie piątym – zasądził od Uczelni (...) w W.na rzecz A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Rektor (będący jednocześnie adwokatem) zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 2, 3 i 5. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wniosku o wydanie dyplomu, która to ocena nastąpiła bez uwzględnienia: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wniosku o wydanie karty przebiegu studiów, która to ocena nastąpiła bez uwzględnienia: 1) szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach), spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów – kart przebiegu studiów lub dyplomów, które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych; 2) szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię; 3) faktu podjęcia przez Uczelnię szeregu działań naprawczych w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia; 4) faktu usprawnienia przez Rektora procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r., konsekwencją czego było: błędne uznanie, że skarga na bezczynność była uzasadniona, tym samym, bezzasadne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu skarżącej karty przebiegu studiów, podczas gdy fakt wydanie dokumentu w najszybszym możliwym terminie, mając na uwadze obiektywne okoliczności, w których znalazła się Uczelnia, niweczy możliwość uznania, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktów 2, 3 i 5 oraz rozpoznanie skargi przez oddalenie skargi skarżącej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca (przed WSA) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 21 stycznia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że sformułowany zarzut skargi kasacyjnej: "naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a." w swej treści odnosi się do rozpoznania sprawy w przedmiocie wniosku o wydanie dyplomu, zaś niniejsza sprawa jest w przedmiocie wniosku o wydanie karty przebiegu studiów, co przemawia za bezprzedmiotowością tak podniesionego zarzutu, bowiem nie ma on odniesienia do zaistniałego stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2026 r., III OSK 216/25, Legalis). Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. sprowadza się do próby podważenia przez organ stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wskazanie, że Sąd ten nie uwzględnił przy ocenie bezczynności organu okoliczności faktycznych dotyczących szczególnej sytuacji Uczelni w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Rektor procesu weryfikacyjnego. Wskazać należy, że przedmiotem sporu jest brak dochowania przez Rektora terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a., bowiem karta przebiegu studiów wydawana jest w formie zaświadczenia, do którego odnosi się ten przepis. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się uproszczoną procedurą. Obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może zaświadczyć tylko o tym, co wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że Rektor dopuścił się bezczynności, przekraczającej termin załatwienia wniosku skarżącej, wyznaczony w art. 217 § 3 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Natomiast artykuł 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazywane przez organ okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące aresztowania Rektora C. w W., zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania karnego, ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora w toku postępowania sądowego. Bezczynność organu ma charakter obiektywny i jest oceniana na podstawie braku działań organu, pomimo ustawowego obowiązku w tym zakresie. Organ w tej sprawie zmierza natomiast nie tyle do wykazania, że nie był bezczynny, a jedynie, że bezczynność ta wynikała ze szczególnych okoliczności związanych z funkcjonowaniem uczelni. Organ wskazuje zatem przede wszystkim na okoliczności, które mają znaczenie z punktu widzenia oceny rażącego charakteru bezczynności, której to oceny Sąd I instancji dokonał prawidłowo uwzględniając podnoszone przez organ szczególne uwarunkowania organizacyjne Uczelni. W konsekwencji zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Rektora okoliczności towarzyszących, jak i okoliczności faktycznych dotyczących szczególnej sytuacji Uczelni nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.