III OSK 530/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1543/25 w sprawie ze skargi O.W. na bezczynność Uczelni [...] z siedzibą w W. w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje z urzędu sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1543/25 w ten sposób, że w jego punkcie III (trzecim) w miejsce sformułowania "w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu" wpisuje "w sprawie zobowiązania organu do wydania O.W. karty przebiegu studiów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 listopada 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 1543/25, po rozpoznaniu skargi O.W. (dalej: skarżąca) stwierdził, że Uczelnia [...] w W. dopuściła się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie karty przebiegu studiów (pkt I wyroku), która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uczelni, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów I, II, III i V oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Organ na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § pkt 1 w zw. z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej "k.p.a.", oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wniosku o wydanie karty przebiegu studiów, która to ocena nastąpiła bez uwzględniania: 1) szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia liczby wniosków (liczonych w tysiącach) spływających do Uczelni, w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów, które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych; 2) szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię; 3) faktu podjęcia przez Uczelnię szeregu działań naprawczych w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia; 4) faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r. W ocenie organu konsekwencją powyższego było błędne uznanie, że skarga na bezczynność była uzasadniona, a tym samym bezzasadne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu karty przebiegu studiów, podczas gdy wydanie dokumentu w najszybszym możliwym terminie, mając na uwadze obiektywne okoliczności, w których znalazła się Uczelnia, niweczy możliwość uznania, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 t.j.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 37 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sprowadza się do próby podważenia przez organ stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wskazanie, że Sąd ten nie uwzględnił przy ocenie bezczynności organu okoliczności faktycznych dotyczących szczególnej sytuacji Uczelni w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Rektora procesu weryfikacyjnego. Artykuł 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Jednocześnie jednak, strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje na podstawie tego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w tej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu jest brak dochowania przez Rektora Uczelni terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się uproszczoną procedurą. Obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może zaświadczyć tylko o tym, co wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że Rektor Uczelni dopuścił się bezczynności, przekraczającej termin załatwienia wniosku skarżącej, wyznaczony w art. 217 § 3 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Należy także podkreślić, że wewnętrzna dezorganizacja nie może zostać uznana za okoliczność uzasadniającą przedłużenie czasu załatwienia sprawy (w tym przypadku wydania karty przebiegu studiów). Czynności podejmowane w sprawie powinny mieć bowiem racjonalne uzasadnienie i być niezbędne do końcowego oraz szybkiego załatwienia sprawy. Powinny również charakteryzować się dążeniem do szybkiego załatwienia sprawy. Obiektywnie zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia bezczynności organu. Okoliczności związane z dezorganizacją działania Uczelni nie mogą być w tej sprawie uznane za powstałe bez winy organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem o okoliczności pozostające poza sferą działalności danego organu, od niego niezależne, a zatem takie, na które organ nie ma żadnego wpływu. Takimi okolicznościami nie są niewątpliwie zakłócenia pracy i dezorganizacja wynikające z nieprawidłowego zarządzania jednostką lub z prowadzenia nauczania w uczelni wyższej, jak również ich prawne konsekwencje, takie jak aresztowanie poprzedniego rektora lub wprowadzenie zarządu przymusowego. Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Rektora Uczelni okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 217 § 3 k.p.a. i art. 35 § 5 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazywane przez organ okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące aresztowania Rektora Collegium Humanum w Warszawie, zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania karnego, ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów, a interpretacja ta jest zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną w orzeczeniach NSA (przykładowo wyroki NSA z 21 lipca 2026 r. w sprawach III OSK 293/26, III OSK 366/26, III OSK 575/26, III OSK 686/26, III OSK 711/26, III OSK 830/26, III OSK 898/26, III OSK 952/26, III OSK 999/26, III OSK 1001/26, III OSK 1039/26). Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora Uczelni w toku postępowania sądowego. Bezczynność organu ma charakter obiektywny i jest oceniana na podstawie braku działań organu, pomimo ustawowego obowiązku w tym zakresie. Organ w tej sprawie zmierza natomiast nie tyle do wykazania, że nie był bezczynny, a jedynie, że bezczynność ta wynikała ze szczególnych okoliczności związanych z funkcjonowaniem uczelni. Organ wskazuje zatem przede wszystkim na okoliczności, które mają znaczenie z punktu widzenia oceny rażącego charakteru bezczynności, której to oceny Sąd I instancji dokonał prawidłowo uwzględniając podnoszone przez organ szczególne uwarunkowania organizacyjne Uczelni. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że Sąd I instancji nieprawidłowo sformułował pkt 3 wyroku umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W doktrynie zaświadczenie jest, jak już wskazano wcześniej, definiowane jako czynność polegająca na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 217), a więc jego wydanie następuje w ramach czynności materialno-technicznej. Nie można więc zrównywać tego działania z wydaniem aktu stosowania prawa, który jest wyrazem woli organu. Organ wydający zaświadczenie nie jest zobligowany do rozstrzygania żadnych kwestii, a jedynie do potwierdzenia istnienia określonego stanu rzeczy. Wydanie zaświadczenia nie jest zatem "aktem" w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopiero odmowa wydania zaświadczenia zgodnie z art. 219 k.p.a. będzie następować w formie postanowienia. Sformułowanie zawarte w zaskarżonym wyroku jest więc nieprawidłowe, bowiem automatycznie obliguje organ do wydania aktu odmawiającego wydania zaświadczenia. Wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu III należało zatem na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostować. Zmiana ta nie wpływa na merytorykę orzeczenia.