III OSK 578/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 754/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 12 sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "Komendant Powiatowy", "organ I instancji", "organ pierwszej instancji") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Komendant Wojewódzki") z dnia 12 sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że Komendant Powiatowy nie ma legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ w przedmiotowej sprawie występuje jako organ orzekający, a nie jako strona postępowania lub inny podmiot, który ma interes prawny. Zaskarżonym postanowieniem z 16 października 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 754/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi: odrzucił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez Komendanta Powiatowego, a zatem przez organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu jako organ administracyjny, dlatego też należało uznać, że nie posiada on legitymacji procesowej strony w sprawie. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ pierwszej instancji najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie występuje jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. To postępowanie nie może być bowiem wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli instancyjnych, a zatem może być uruchamiane tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący Komendant Powiatowy zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi z powodu przyjęcie, że Komendant Powiatowy nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu wyższego stopnia, podczas gdy skarżący kasacyjnie posiada autonomiczny interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego – w szczególności z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.; dalej jako: "u.f.p.") oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1484 ze zm.; dalej jako: "u.o.n.d.f.p.") – jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych obciążonego ustawową odpowiedzialnością za całość gospodarki finansowej jednostki i legalność wydatków budżetowych; 2. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.f.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 pkt 1 u.o.n.d.f.p., polegające na błędnej wykładni pojęcia "interesu prawnego" i przyjęciu, że Komendant Powiatowy nie może posiadać interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu wyższego stopnia, podczas gdy interes prawny ma charakter obiektywny i wynika z przepisów prawa materialnego kreujących dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki, a Komendant Powiatowy jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych posiada prawnie chroniony interes w kontroli legalności decyzji bezpośrednio obciążającej budżet jednostki i narażającej go na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie kontroli sądowej legalności decyzji administracyjnych, która bezpośrednio i automatycznie obciąża finansowo skarżącego jako dysponenta środków budżetowych i naraża go na odpowiedzialność prawną za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co narusza konstytucyjną zasadę prawa do sądu oraz zasadę legalizmu działania administracji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Komendant Powiatowy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Konstrukcja podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie Komendant Powiatowy może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego uchylająca w całości decyzję Komendanta Powiatowego – jako organu orzekającego w I instancji i w związku z tym, czy skarżący kasacyjnie Komendant Powiatowy posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wskazać należy, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem brak jest normy prawnej, z której wynikałoby uprawnienie skarżącego kasacyjnie Komendanta Powiatowego do działania w charakterze strony w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uczestnikowi postępowania A.B.. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podjęte zostało przez Komendanta Powiatowego, który następnie podjął próbę zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do organu odwoławczego w postaci Komendanta Wojewódzkiego, w którym uchylono jego orzeczenie. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 83 ust. 5 pkt ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400; t.j. z dnia 11 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1443; dalej jako: "uPSP"), przydział i zwalnianie lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych, przyznawanie, odmowa przyznania i zwrot równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego oraz przyznawanie, odmowa przyznania i zwrot pomocy finansowej następują w drodze decyzji administracyjnej. Decyzje w tych sprawach wydają powiatowi (miejscy) komendanci Państwowej Straży Pożarnej – w stosunku do podległych im strażaków. Stosownie natomiast do art. 11a ust. 2 pkt 1 uPSP, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej – komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. W świetle przytoczonych przepisów uznać należy, że skarżący kasacyjnie Komendant Powiatowy nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego, skoro jako upoważniona jednostka organizacyjna Państwowej Straży Pożarnej w dniu 6 czerwca 2026 r. wydał decyzję, znak: [...], jako organ pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ I instancji najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy wyraża swoje stanowisko poprzez wniesienie skargi zmierzającej do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nieuprawnionym pozostaje przyjęcie, że za jednym razem Komendant Powiatowy reprezentuje jednostkę organizacyjną Państwowej Straży Pożarnej i wydaje na podstawie upoważnienia ustawowego decyzję w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a w innej sytuacji przyjmuje rolę skarżącego wobec decyzji organu odwoławczego, którą uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przyznał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Uwzględniając powyższe, podniesione zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie jako całkowicie chybione i bezzasadne. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że kompetencja wynikająca z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. łączy się z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. Są to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym stanowiące, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrole wydanych przez nie decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. Normy te określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, pub. w Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach lub wyjdzie poza przedmiot tej kontroli określony w § 2. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, pub. w Lex nr 2450637). Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w tej sprawie. Należy także stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza również przepisów Konstytucji RP powołanych w petitum skargi kasacyjnej. Powszechnie przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje, po pierwsze, prawo dostępu do sądu, po drugie, prawo do właściwej procedury przed sądem, a po trzecie, prawo do wyroku sądowego, tzn. do otrzymania w orzeczeniu wypowiedzi sądu na temat sprawy poddanej jego rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Rozpatrzenie sprawy, do której nawiązuje wskazany przepis, oznacza ingerencję władczą sądu, zbadanie sprawy przez sąd, i rozstrzygnięcie, czy zachowanie organu narusza prawo. Przy czym funkcją prawa do sądu nie jest zagwarantowanie podmiotowi występującemu z żądaniem udzielenia ochrony prawnej korzystnego wyniku sprawy. Rolą prawa do sądu jest udzielenie uprawnionemu podmiotowi wsparcia w dochodzeniu przysługujących jemu praw i swobód na zasadach określonych przez przepisy prawa. W konsekwencji wskazać należy, że WSA w Łodzi odrzucił skargę wskazując na konkretne przepisy prawa, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Natomiast odnosząc się do zarzutów związanych z u.f.p. oraz u.o.n.d.f.p. wskazać również należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej skarżącego organu pierwszej instancji, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.