III OSK 567/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. M., T. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 października 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 591/25 w sprawie ze sprzeciwów K. K., M. M., T. M., B. S. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 30 czerwca 2025 r. Nr SKO 4213.7.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 30 czerwca 2025 r. Nr SKO 4213.7.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz M. M. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T. M. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 8 października 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 591/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów K. K., M. M., T. M., B. S. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (dalej: "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 30 czerwca 2025 r. Nr SKO 4213.7.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów, oddalił sprzeciwy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. SKO decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr SKO 4213.7.2025, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") od decyzji Burmistrza Gminy [...] z 28 kwietnia 2025 r. znak sprawy: WSR.6220.2.7.2025.MKM, którą odmówiono zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych gospodarka odpadami jest dozwolona nie tylko na terenach wprost przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym. Kolegium dokonując analizy treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznało, że zaprezentowana przez organ I instancji wykładnia tego planu jest błędna. Kolegium w oparciu o liczne orzeczenia sądów administracyjnych nie zgodziło się ze stwierdzeniem organu I instancji dotyczącym niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów związanych przede wszystkim z branżą olejową i automotive z obowiązującym planem miejscowym. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że działki planowanego zainwestowania, zgodnie z planem miejscowym, położone są na terenie przeznaczonym pod aktywność gospodarczą o symbol AG/22. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na stwierdzone braki, które nie mogą być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, nie miał innej możliwości, niż podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. K. K. (właścicielka lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]), M. M. i T. M. (właściciele lokalu nr [...] przy ul [...] na działce nr [...] w [...]), B. S. (właścicielka lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]) oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jednobrzmiące sprzeciwy od decyzji Kolegium z 30.06.2025 r. (SKO 4213.7.2025). Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji, zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej: "k.p.a."), pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, ponieważ decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący wyjaśnili między innymi, że Kolegium wadliwie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mogło wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ I instancji prawidłowo przeprowadził wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie autorzy sprzeciwów zwrócili uwagę na okoliczność, że zestawienie położenia działek będących przedmiotem postępowania z treścią planu miejscowego oraz załącznikiem graficznym, nie pozwalało przyjąć, że na działkach nr [...] i nr [...], które w planie położone są na obszarach [...], można prowadzić działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów. Postanowienia planu i towarzyszącego mu załącznika graficznego są jednoznaczne w swej treści i wymowie. Dlatego w przekonaniu skarżących oraz w oparciu po przywołane orzeczenia sądów administracyjnych, ani rodzaj odpadów, ani też rodzaj gospodarki odpadami względnie towarzysząca tym odpadom potrzeba istnienia infrastruktury, nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ gospodarowanie odpadami powinno mieć to samo, jednolite i wyodrębnione oznaczenie w planie, tj. "O". Niedopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, wynika zatem z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Bezsprzecznie dla terenu działek nr [...] i nr [...], w przypadku prowadzenia działalności odpadami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani w § 2 czy § 4, ani w innym przepisie, nie zawiera oznaczenia o symboli "O", który przewidziany jest dla takiej działalności. Reasumując autorzy sprzeciwów stwierdzili, że inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami nie są inwestycjami z zakresu produkcji, czy usług, w tym aktywnościami gospodarczymi o funkcji zbliżonej do wynikającej z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie miejscowego planu. Nie rozszerza przy tym tego katalogu fakt, że plan dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Owe obiekty i urządzenia powinny odpowiadać funkcjom wymienionym w planie miejscowym. Ponadto skarżący zaważyli, że inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami nie są inwestycjami z zakresu produkcji, czy usług. W konsekwencji teren, na którym taka inwestycja mogłaby zostać zrealizowana, powinien być oznaczony w planie miejscowym jako teren gospodarowania odpadami, w ramach terenów infrastruktury technicznej. Odpowiadając na wniesione sprzeciwy Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wydanie innego niż kasacyjne rozstrzygnięcia było niemożliwe. Wydanymi na posiedzeniu niejawnym postanowieniami z 3 października 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy ze sprzeciwów K. K. (sygn. akt II SA/Wr 591/25), M. M. i T. M. (sygn. akt II SA/Wr 593/25), B. S. (sygn. akt II SA/Wr 595/25) oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (sygn. akt II SA/Wr 591/27) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Wr 591/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że SKO uchylając decyzję organu I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wykazało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji przekazując sprawę, Kolegium wskazało okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji Kolegium, wobec stwierdzonych uchybień, które polegały na niepełnej ocenie sytuacji faktycznej i prawnej sprawy, zasadnie stwierdziło, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten wpływał na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji Kolegium prawidłowo uznało, że wobec błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co wypełnienia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizuje wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Ponadto Kolegium wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 138 § 2a k.p.a. określając wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, nie przesądziło jakiego rodzaju rozstrzygnięcie ma podjąć organ I instancji, w tym czy należy określić środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo uznało, że skoro podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji była wyłącznie kwestia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to ocenę SKO uznało za wadliwą, koniecznym było przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego, które powinno obejmować wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Pismami z 14 stycznia 2026 r., skargi kasacyjne od powyższego wyroku z 8 października 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 591/25 wywiedli: M. M., T. M. i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], reprezentowani przez adwokata. Stosownie do art 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 64e p.p.s.a. w z w. z 151 p.p.s.a., poprzez uznanie decyzji organu drugiej instancji za prawidłową, pomimo że bezpodstawnie uchylono nią decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia refomatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości decyzji SKO z 30 czerwca 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Należy również podkreślić, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, została ukształtowana jako instytucja szczególna, o ograniczonym - w stosunku do skargi - zakresie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane wart. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego z wykorzystaniem przewidzianej wart. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. W przedmiotowej sprawie zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i kwestii wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Miasto [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr LIII/328/20132 z 24 października 2013 r. W decyzji z 28 kwietnia 2025 r. Burmistrz ustalił, że w § 4 ust. 18 Uchwały Nr LIII/328/2013 Rady Miejskiej w [...] z 24 października 2013 r. brak jest postanowień dopuszczających funkcje terenu związanej ze składowaniem odpadów. Ponadto podniósł, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przewidziana jest odrębna kategoria przeznaczenia terenu infrastruktury technicznej związanej ze składowaniem oraz unieszkodliwianiem odpadów z dedykowanym symbolem "NU" i szarym kolorem terenu. Zdaniem organu I instancji, wymogi te określone w ww. rozporządzeniu znalazły odzwierciedlenie w przedmiotowym, obowiązującym planie miejscowym, w którym przewidziano osobno teren o takim przeznaczeniu. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że lokalizacja przedsięwzięcia pn. Punkt zbierania odpadów na terenie dz. ew. [...] i [...], obręb [...] [...], m. [...], polegającego na uruchomieniu punktu zbierania odpadów w postaci szeregu wybranych odpadów związanych przede wszystkim z branżą olejową i automotive jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Kolegium w decyzji z 30 czerwca 2025 r. stwierdziło natomiast działki planowanego zainwestowania sformułowania planu miejscowego są dość specyficzne, jednak w żaden sposób nie pozwalają na stwierdzenie, że nie dopuszczają lokalizacji aktywności (działalności) gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów na terenie, którego funkcją podstawową jest aktywność gospodarcza i na którym "dopuszcza się lokalizację w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego." Kolegium dokonało więc odmiennej od organu I instancji wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 77/15 organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał dowodowy ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji. Z tych względów odmienna ocena dowodów przez organ pierwszej instancji nie może stanowić samodzielnej podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wręcz przeciwnie, pozbawienie strony merytorycznego rozstrzygnięcia wyłącznie z powodu odmiennej oceny dowodów ma cechę przewlekłości postępowania w sprawie, stanowiąc naruszenie reguł postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania można odnieść do odmiennej wykładni przepisów, a to oznacza, że SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w sposób wadliwy. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna (kasatoryjna) - jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia - nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ odwoławczy jest zobowiązany do własnej analizy zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, jednak to że nie podziela jego wniosków, samo w sobie nie powoduje potrzeby przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Kolegium stwierdziło, że sformułowania planu miejscowego nie pozwalają na stwierdzenie, że nie dopuszczają lokalizacji aktywności (działalności) gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów na terenie, którego funkcją podstawową jest aktywność gospodarcza i na którym "dopuszcza się lokalizację w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego", to powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi l instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze w zw. z art. 193 p.p.s.a. zdanie pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.