II SA/Po 868/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Firmy C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 1 października 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania R. P. prowadzącej działalność jako Firma C. – na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 lipca 2025 r. nr [...] wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy [...] (dalej również: Wójt; organ I instancji) decyzją z dnia z dnia 31 lipca 2025 r. – wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) - dalej: u.u.i.ś., § 3 ust. 1 pkt 73 i pkt 89 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r., a także art. 7 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. – odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia opisanego jako "Uruchomienie zakładu służącego do przetwarzania odpadów innych iż niebezpiecznych z zastosowaniem procesu R12 i R13 (dz. nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...])". W uzasadnieniu Wójt wskazał na to, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami projektowanego "Planu ogólnego Gminy [...]". Ponadto organ I instancji stwierdził, że inwestycja będzie naruszać ważny interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez uciążliwość w zakresie dojazdu mieszkańców do własnych nieruchomości, wynikającą ze zniszczenia nawierzchni drogi poprzez intensyfikację ruchu samochodów. Organ wskazał również na domniemanie dotyczące prowadzenia przez inwestora i właściciela działki oraz dzierżawcę - nielegalnej uciążliwej działalności. Ponadto Wójt zaznaczył, że planowana inwestycja doprowadzi do znaczącego spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że wielokrotnie wzywał inwestora do złożenia i uzupełnienia sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Według organu, wyjaśnień złożonych przez inwestora w toku postępowania nie można uznać za wystarczające. W odwołaniu od tej decyzji R. P. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania decyzji środowiskowej, pomimo istnienia pozytywnych przesłanek do jej wydania; 2) art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa; 3) art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierających elementów obligatoryjnych decyzji; 4) art. 80 ust. 1 oraz 85 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. poprzez dowolność i uznaniowość w rozstrzygnięciu , co powoduje niemożność poznania prawdziwych przesłanek wydania decyzji odmownej i znacząco utrudnia zaskarżenie decyzji; 5) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; 6) zasady równego traktowania obywateli poprzez odmówienie skarżącemu prawda do realizacji inwestycji z uwagi na "aspekt społeczny"; 7) art. 8 ust. 2, art. 81 ust. 1-3 u.u.i.ś. poprzez odmowę wydania decyzji pozytywnej w sytuacji niewystąpienia przesłanek ustawowych uprawniających do odmówienia zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżąca argumentowała, że o odmowie wydania decyzji pozytywnej zadecydował aspekt społeczny i błędna interpretacja dotycząca związania postanowieniami planów ogólnych, które przez Gminę nie zostały jeszcze uchwalone. Ponadto podniosła, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie wskazanych w ustawie organów współdziałających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 października 2025 r., przywołało m.in. treść art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 86 u.u.i.ś. Wskazało także na art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., stwierdzając, że planowana inwestycja odpowiada przywołanym przepisom. Dalej Kolegium wskazało na treść art. 80 ust. 1 i art. 81 u.u.i.ś. i wyjaśniło, że przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na okolicznościach wskazanych w tych przepisach. Następnie organ II instancji odwołał się do treści art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 77 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i wyjaśnił, że w świetle art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. organ prowadzący postępowania główne bierze pod uwagę raport przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie ma zatem prawidłowe zebranie danych we wspomnianym opracowaniu. Dlatego też ustawodawca w art. 66 u.u.i.ś. określa informacje, jakie powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W związku z tym art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru. Ponadto dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów. Wskazanie racjonalnego wariantu alternatywnego jest zasadniczo niezbędne, aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia, co wynika z wprost z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Organ II instancji stwierdził zauważył, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Trzeba mieć przy tym na względzie, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Kolegium wskazało na to, że warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany. Ponadto organ przedstawił poglądy dotyczące "racjonalności" wariantu i jego "alternatywności". Przy tak przedstawionych rozważaniach ogólnych, Kolegium stwierdziło, że w "przedłożonym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (raport z maj 2023 r.) w rozdziale punkcie 6. wskazano na opisy analizowanych wariantów". Inwestor wskazał na następujące warianty: 1. niepodejmowanie się realizacji przedsięwzięcia, 2. realizacja wariantu proponowanego do realizacji, 3. realizacja wariantu alternatywnego – zastosowanie innej linii technologicznej do przetwarzania odpadów - młyny do pracy na mokro. Organ wyjaśnił, że inwestor uzasadnił proponowany wariant ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko i wskazał na to, że wariant alternatywny spowodowałby zwiększenie źródeł halsu wywoływanego przez młyn, który będzie pracował 8 godz. na dobę. W zakresie gospodarki wodno-ściekowej wybór ten wiązałby się z powstaniem ścieków technologicznych i koniecznością wybudowania zbiornika na te ścieki. Wariant ten wiąże się zwiększeniem rodzaju i ilości odprowadzanych zanieczyszczeń do powietrza. Wariant alternatywny wpływa bardziej niekorzystnie na środowisko. Kolegium stwierdziło, że przedstawiony wariant alternatywny (zastosowanie innej linii technologicznej do przetwarzania odpadów - młyny do pracy na mokro) jest wariantem pozornym. Zdaniem organu, nie jest to racjonalny wariant alternatywny, gdyż wariant polegający na zastosowaniu technologii powodującej zwiększenie oddziaływania inwestycji na środowisko nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny. Ponadto Kolegium podniosło, że wariantowanie miało charakter pozorny, bowiem "wnioskodawca nie przedstawił (...) tak naprawdę racjonalnej alternatywy dla planowanego przedsięwzięcia". Według organu, racjonalną alternatywą byłoby przedstawienie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, który nie tylko jest możliwy do realizacji, ale też nie jest znacząco mniej korzystny dla środowiska. Przedstawiając bowiem taką, wyraźnie bardziej niekorzystnie oddziałującą na środowisko, alternatywę dla przedsięwzięcia, inwestor w istocie nie daje organowi możliwości wyboru. Organ odwoławczy zauważył też, że to nie wnioskodawca ma decydujący głos w wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia, lecz musi on w tym zakresie współdziałać z organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ II instancji podkreślił, że analiza wariantowa ma bardzo istotne znaczenie w procesie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aby zapewnić organowi możliwość przeprowadzenia jak najpełniejszej oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego, niż zaproponowany przez inwestora, wariantu. Wynika to wprost z art. 81 ust. 1 ustawy, który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Znaczenie wariantowania w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika również z art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ, określając zakres raportu, może – kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko –wskazać m.in. rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania. Według Kolegium "wnioskodawca, przedkładając świadomie raport z wariantem alternatywnym, który jest bardziej niekorzystny dla środowiska, nie pozostawił organowi możliwości wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia". Przy czym organ podniósł, że wnioskodawca nie ma prawa do odstąpienia od obowiązku przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego lub też pozorowania, że taki wariant przedstawia, wskazując na możliwość realizacji przedsięwzięcia w sposób, w który inwestycja będzie powodowała wyższe emisje zanieczyszczeń. W związku z tym, zdaniem Kolegium, słuszne było uznanie, że "raport środowiskowy zawierał braki w zakresie wariantowania przedsięwzięcia". Wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Natomiast przedstawiony wariant alternatywny, w ocenie organu, należało uznać za pozorny z przytoczonych wcześniej powodów. Niezależnie od powyższego, organ II instancji zauważył, że "pozytywne uzgodnienie raportu przez RDOŚ nie zwalnia organu od przeprowadzenia samodzielnej oceny, czy raport jest spójny i kompletny oraz czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 u.u.i.ś.". Nadto wskazał na to, że "opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest tylko oceną faktów i nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę". Co za tym idzie, tego rodzaju uchybienie raportu, jak brak racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo będzie musiało być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, natomiast w przypadku oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym dowodzie - za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, że wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z oparciem jej na ustaleniach wynikających z raportu niespełniającego wymagań formalnych byłoby wadliwe już chociażby tylko z powodu naruszenia zasady przezorności wynikającej z art. 6 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania, dlatego zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Według organu II instancji, wobec braków raportu za bezzasadne należy uznać zarzuty przedstawione w odwołaniu. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 1 października 2025 r. R. P. w części przedstawiła argumentację wcześniej zawartą w odwołaniu, finalnie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności wydania decyzji, która z naruszeniem prawa utrzymuje w mocy decyzją środowiskową organu I instancji, pomimo wystąpienia przesłanek pozytywnych do jej wydania i braku przesłanek negatywnych; 2) art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa i brak umożliwienia skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia; według strony, o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zdecydował aspekt społeczny i błędna interpretacja dotyczącą związania zapisami planów ogólnych, które przez gminę nie zostały jeszcze uchwalone; 3) art. 15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez Kolegium zarzutów i badaniem kwestii prawidłowości sporządzonego raportu, pomimo że organ I instancji nie czynił z tej kwestii podstawy prawnej w swojej decyzji, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania – i w konsekwencji wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 104 i art. 107 k.p.a. w związku wydaniem decyzji niezawierających elementów obligatoryjnych decyzji, a w szczególności uzasadnienia korespondującego z treścią rozstrzygnięcia; 5) art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. w związku z dowolnością i uznaniowością rozstrzygnięcia, wydaniem decyzji pomimo pozytywnych uzgodnień i opinii organów współdziałających i nie wystąpieniem przesłanek negatywnych; 6) art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. w związku z nieprawdziwym stwierdzeniem, że brak jest możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art 66 ust. 1 pkt 5, a także braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji; 7) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w związku z błędnym przyjęciem, że inwestor nie przedstawił opisu wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru, pomimo braku zastrzeżeń w tym zakresie organu uzgadniającego RDOŚ; 8) naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność poznania prawdziwych przesłanek wydania decyzji odmownej i znacząco utrudnia zaskarżenie decyzji; 9) naruszenie zasady równego traktowania obywateli poprzez odmówienie skarżącemu prawa do realizacji inwestycji z uwagi na "aspekt społeczny"; 10) naruszenie art. 8 ust. 2, art. 81 ust. 1-3 u.u.i.ś. w związku z "odmową wydania tzw. decyzji pozytywnej" w sytuacji niewystąpienia przesłanek ustawowych uprawniających do odmówienia zgody na realizację tego przedsięwzięcia oraz opieraniem się na wynikach innych postępowań administracyjnych, niestanowiących w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącej (adwokat) oświadczył, że strona nie wnosi żądania rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącej przestawił informacje wskazujące na terminowość wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zobowiązania organu do wydania decyzji o określonej treści oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 142 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 lipca 2025 r. odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia opisanego jako "Uruchomienie zakładu służącego do przetwarzania odpadów innych iż niebezpiecznych z zastosowaniem procesu R12 i R13 (dz. nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...])". W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. W związku z powyższym należy podkreślić, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1) uzupełnionej m.in. treścią art. 79a k.p.a., zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, analiza rozstrzygnięcia (osnowy) i uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium i akt administracyjnych wskazuje na to, że decyzja organu II instancji nie sprostała wszystkim niezbędnym wymaganiom stawianym decyzji odwoławczej. Wydanie decyzji odwoławczej nastąpiło zatem z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 285/23, dostępny jw.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i okoliczności, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, jak też do tej części okoliczności, które ewentualnie wskazywałyby na inny kierunek rozstrzygnięcia sprawy, względnie również faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre rzeczowo sformułowane twierdzenia stron lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (patrz np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 767/24, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Kolegium, jako organ odwoławczy, pomimo przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w znacznej mierze trafnych ogólnych poglądów prawnych, ostatecznie nie rozpatrzyło prawidłowo tej konkretnej sprawy w jej całokształcie, gdyż nie ustaliło, nie przedstawiło i nie oceniło odpowiednio wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy postępowania – w powiązaniu z powołanymi przez organ odwoławczy przepisami prawa materialnego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialną podstawę wydania decyzji przez organ II instancji stanowiły przepisy art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Przy tym, wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał wersji stosowanej ustawy, ale ze względu na sposób przywołania przepisów chodzi tu przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w brzmieniu wynikającym z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). W związku z tym, zdaniem Kolegium "raport środowiskowy zawierał braki w zakresie wariantowania przedsięwzięcia", gdyż wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Natomiast przedstawiony wariant alternatywny, w ocenie organu, należało uznać za pozorny. Takie stanowisko organu II instancji oparte zostało na ocenie raportu, który Kolegium określiło jako "raport z maj[a] 2023 r.", tymczasem pierwotny raport pochodzi z października 2023 r., jednakże był uzupełniany w toku postępowania – w szczególności w zakresie aktualnej analizy wariantów inwestorskiego i alternatywnego, ostatni raz w 2025 r. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie sposób wywnioskować, czy organ wziął pod uwagę sporządzony raport w finalnej wersji. Poza tym, słusznie organ odwoławczy zauważył, że był "pozytywne uzgodnienie raportu przez RDOŚ nie zwalnia organu od przeprowadzenia samodzielnej oceny, czy raport jest spójny i kompletny oraz czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 u.u.i.ś.". Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1060/23 (dostępnym jw.), przesłanki, które winny być wzięte przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zostały określone m.in. w przepisach art. 80 i art. 81 u.u.i.ś. Jednymi z niezbędnych warunków wydania decyzji są wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. Z regulacji zawartej w art. 77 u.u.i.ś. wynika, że ustawodawca, regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że do weryfikacji postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest uprawniony organ drugiej instancji. Natomiast organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie główne w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest związany takim postanowieniem. Niemniej jednak w tej sprawie trzeba mieć na uwadze, że raport był uzupełniany najpierw na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]; RDOŚ), który wydał w tej sprawie pozytywne uzgodnienie w postanowieniu z dnia 31 października 2024 r. znak [...] Stanowisko organu I instancji co do przekazania RDOŚ w [...] ostatniego uzupełnienia (na wniosek organu I instancji) jest zaś niejasne, co wynika z pisma RDOŚ w [...] z dnia 28 kwietnia 2025 r. znak [...] i odpowiedzi Wójta Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2025 r. znak [...] Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, Kolegium powinno było przed rozstrzygnięciem sprawy uzyskać stanowisko RDOŚ w [...] względem okoliczności dotyczących przestawionych w raporcie wariantów przedsięwzięcia. Kwestia ta wcześniej nie stanowiła bowiem podstawy do wydania decyzji odmownej przez organ I instancji, jak też nie wzbudzała wątpliwości RDOŚ jako wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że art. 7b k.p.a. stanowi o obowiązku współdziałania przez organy administracji publicznej w toku postępowania, w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jaki został przez inwestora w tym postępowaniu przedstawiony, wraz z uzupełnieniami wynikającymi z zastrzeżeń RDOŚ w [...] i organu I instancji, powinien zostać oceniony z uwzględnieniem wszystkich istotnych kwestii, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy. W następnej kolejności Sąd zauważa, że jeżeli organ II instancji stwierdził, że tego rodzaju uchybienie raportu, jak brak racjonalnego wariantu alternatywnego oraz brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo będzie musiało być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, to powinien był dopełnić obowiązku z art. 79a § 1 k.p.a., a nie zaskakiwać wnioskodawczynię swoim rozstrzygnięciem. Skoro organ odwoławczy miał zastrzeżenia co do racjonalności czy też pozorności przedstawionego w raporcie wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, to zgodnie z art. 79a k.p.a. był zobowiązany umożliwić skarżącej przedstawienie odpowiednich uzupełnień raportu w tym względzie. Przywołany przepis stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Czynności fazy decyzyjnej wmontowane są w tym przypadku w etap instrukcyjny, co stwarza pewne ryzyko naruszenia zasady obiektywizmu organu procesowego (patrz. np. wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2025 r. sygn. akt I GSK 427/22, 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1646/23, 21 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1165/23 i 19 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 28/23, dostępne jw.). Fakt, że postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dzięki temu inwestor ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Po 155/26 dotyczący decyzji o warunkach zabudowy - dostępny jw.). Co więcej, Kolegium w istocie nie odniosło się do zarzutów odwołania zwalczających prawidłowość podanych przez organ I instancji przesłanek odmowy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt tymczasem argumentował, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami projektowanego "Planu ogólnego Gminy [...]", jak też, że inwestycja będzie naruszać ważny interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez uciążliwość w zakresie dojazdu mieszkańców do własnych nieruchomości, wynikającą ze zniszczenia nawierzchni drogi poprzez intensyfikację ruchu samochodów. Ponadto organ I instancji wskazał również na domniemanie dotyczące prowadzenia przez inwestora i właściciela działki oraz dzierżawcę - nielegalnej uciążliwej działalności. Wójt zaznaczył też, że planowana inwestycja doprowadzi do znaczącego spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że wzywał inwestora do uzupełnienia sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a wyjaśnień złożonych przez inwestora w toku postępowania nie można uznać za wystarczające. Z kolei stanowisko Kolegium koncentruje się na innych przesłankach, a zarazem w podsumowaniu organ ten stwierdza, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania, zaś wobec braków raportu za bezzasadne należy uznać zarzuty przedstawione w odwołaniu. Taka treść uzasadnienia ostatecznie nie wyjaśnia, czy podane przez organ I instancji motywy były błędne, lecz samo rozstrzygnięcie jest trafne z innych powodów, wskazanych przez organ odwoławczy. Jedną z podstawowych zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli, jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), która, z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres, stanowi swoistą "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Jedną z nich jest wymóg należytego uzasadnienia wydawanych decyzji, uszczegółowiony w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, nawet w sytuacji, w której można uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy za prawidłowe, decyzję należy uchylić, gdy podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (por. wyrok NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 90/07, dostępny jw.). Jest to szczególnie istotne w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie ważone są różne interesy – inwestora, pozostałych stron postępowania i społeczeństwa. Jednoznaczność i spójność decyzji ma tym bardziej w niniejszej sprawie znaczenie, że zgodnie z art. 86 u.u.i.ś. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.] decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji; 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1; 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a. Sąd jeszcze raz przypomina, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.). Podsumowując, wobec braku wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wykazania – pozbawionego jakichkolwiek wątpliwości – zasadności uznania zasadniczych wad raportu (wraz z jego uzupełnieniami) w zakresie przedstawienia kwestii wariantowania przedsięwzięcia, co do których wcześniej nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń organ I instancji ani organy współdziałające, w szczególności RDOŚ w [...], konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania – przede wszystkim z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Tym bardziej, że w istocie pośrednio organ odwoławczy zakwestionował również stanowisko RDOŚ w [...]. Wynikowo w sprawie miało też miejsce naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że stwierdzone po stronie organu II instancji uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy, czego sąd administracyjny w zastępstwie organów administracji czynić nie może. To wszystko z kolei przełożyło się na naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego. Większość zarzutów skargi okazała się zatem zasadna. Kolegium powinno ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze, uwzględniając poglądy prawne i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Następnie wyda rozstrzygnięcie, które powinno zostać wyczerpująco uzasadnione, świadcząc tym samym o pełnym, kompleksowym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Wtedy też organ odwoławczy nie tylko odniesienie się do argumentów i okoliczności podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, ale przede wszystkim rozpatrzy ponownie sprawę w jej całokształcie. W szczególności, jeżeli organ odwoławczy ustali, że możliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, powinien zadbać o zapewnienie skarżącej gwarancji procesowych, o których mowa w art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., tak by strona nie była zaskoczona rozstrzygnięciem organu i miała szansę wykazać spełnienie przesłanek od niej zależnych – tu: w zakresie ewentualnego uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Niezależnie od tego, czy inwestor przedstawi uzupełnienia raportu – organ przed rozstrzygnięciem sprawy powinien zwrócić się do RDOŚ w [...] o dodatkowe stanowisko dotyczące ewentualnych braków raportu. W razie zaś uzupełnienia raportu na etapie odwoławczym Kolegium winno rozważyć kwestie związane z niezbędnością pozyskania wymaganych stanowisk organów współdziałających w wydaniu decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych przez skarżącego (200 zł wpisu od skargi), jak też fakt korzystania z zastępstwa procesowego (480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa). Sąd zastosował stawkę wynagrodzenia pełnomocnika, o której mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215).