III OSK 562/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1598/25 w sprawie ze skargi R.S. na działania Konsula Rzeczypospolitej Polskiej [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Konsul Rzeczypospolitej Polskiej [...], w odpowiedzi na wniosek, wystawił R.S. dwa zaświadczenia umożliwiające głosowanie w wyborach prezydenckich w roku 2025 (na pierwszą i drugą turę) oraz na prośbę i ryzyko wnioskodawcy wysłał je przesyłką poleconą na wskazany przez niego adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1598/25 odrzucił skargę R.S. na działania Konsula i pracowników Konsulatu. Sąd I instancji podniósł, że tego rodzaju skargę kwalifikować należy, jako tzw. skargę obywatelską, o której mowa w art. 227 K.p.a. Wnosi się ją zaś do właściwych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., a nie sądów administracyjnych, których kognicja nie obejmuje orzekania zarówno w sprawach tych skarg jak i sposobu ich rozpoznania. Skargę kasacyjną wniósł R.S., żądając uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucono naruszenie: ꟷ art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że czynności Konsula polegające na odmowie ponownego wydania zaświadczenia o prawie do głosowania oraz definitywnym zakończeniu procedury realizacji prawa wyborczego skarżącego nie stanowiły aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości miały one charakter władczy, ostateczny i bezpośrednio kształtujący sytuację prawną skarżącego w zakresie konstytucyjnego prawa wyborczego; ꟷ art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi pomimo istnienia podstaw do uznania, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, w zw. z: art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie wykładni przepisów prowadzącej do faktycznego pozbawienia skarżącego prawa do sądu, wyłącznie z powodu braku formalnego nadania czynności organu nazwy "decyzja administracyjna", pomimo że jej skutki prawne były dla skarżącego tożsame z decyzją odmowną i definitywnie pozbawiły go możliwości realizacji konstytucyjnego prawa wyborczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie występują. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 Ordynacji podatkowej, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw (pkt 8). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w sprawie uczyniono działanie Konsula i pracowników Konsulatu w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o prawie do głosowania. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że skarga taka to tzw. skarga obywatelska, której dotyczą przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII Kodeksu, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie skargowe jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, w którym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Zgodnie z art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się stronę i na pismo to nie służy skarga do skarga do sądu administracyjnego. Zawiadomienie to nie jest także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga określona art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20, z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3694/21, z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 958/22, z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 198/23, z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 2082/23, z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1447/25). Trafnie więc Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę, ponieważ sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, należy również uznać za nieuprawniony, ponieważ dotyczy on w istocie naruszenia wcześniej powołanych art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, o co wnioskował pełnomocnik skarżącego. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje więc sąd. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, ponieważ art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).