III OSK 552/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Myśliborskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 675/25 w sprawie ze skargi Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lipca 2025 r. nr P-1.4131.242.2025.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na Zarząd Powiatu w Myśliborzu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 675/25 oddalił skargę Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lipca 2025 r. nr P-1.4131.242.2025.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na Zarząd Powiatu w Myśliborzu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu w Myśliborzu (dalej: "Rada Powiatu") w dniu 25 czerwca 2025 r. podjęła uchwałę nr XV/95/2025 w sprawie rozpatrzenia skargi na Zarząd Powiatu w Myśliborzu. Z treści uchwały i jej uzasadnienia wynikało, że Rada Powiatu uznała za bezzasadną, przekazaną przez Kuratorium Oświaty w Szczecinie, skargę na działania Zarządu Powiatu w Myśliborzu (dalej: "Zarząd Powiatu") w związku z nieprawidłowościami przy zatrudnianiu osób na stanowiskach kierowniczych w [...] Szkół [...] Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "organ", "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 lipca 2025 r., nr P-1.4131.242.2025.KN, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.; dalej: "u.s.p.") stwierdził nieważność ww. uchwały. Wojewoda podniósł, że w toku badania legalności ww. uchwały stwierdzono, że w sposób istotny narusza ona prawo, z uwagi na wadliwą procedurę jej podjęcia. Ustalono bowiem, że w głosowaniu nad jej przyjęciem wzięli udział: radny [...] uczestnicząc tym samym w rozstrzygnięciu sprawy ich dotyczącej. Tymczasem przepis art. 21 ust. 7 u.s.p. zakazuje udziału w głosowaniu w radzie powiatu każdego radnego, którego interesu ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny hipotezy spełnienia tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Już sama tylko możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Radny, którego interesu dotyczy uchwała, może nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego. Nie ma przy tym znaczenia sposób ukształtowania się liczby głosów, obowiązek wyłączenia z głosowania wynikający z ww. normy jest bowiem bezwzględny. Tym samym uchwała, która zapadła z udziałem radnych podlegających wyłączeniu na mocy tego przepisu, jest nieważna. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 6 listopada 2025 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że "interes prawny" radnego nie ogranicza się do jego uprawnień i obowiązków wynikających z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Stąd też – w ocenie Sądu - radni pełniący jednocześnie funkcję członków Zarządu tego Powiatu, podlegali z mocy prawa wyłączeniu od głosowania nad uchwałą. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie sposób nie dostrzec, że sporna uchwała stanowiła wyraz oceny pracy Zarządu Powiatu w związku ze skargą na działanie tego organu. Fundamentalną zaś zasadą obowiązującą w procedurze administracyjnej w odniesieniu do skarg powszechnych jest zapewnienie obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zadań lub działalności dotyczy skarga. Dlatego bez względu na to, czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność tego organu. Realizację powyższej zasady zapewnia właśnie art. 21 ust. 7 u.s.p., zaś interes prawny radnego, o jakim mowa w tym przepisie, obejmuje również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Za zastosowaniem w kontrolowanej sprawie art. 21 ust. 7 u.s.p. przemawiała zdaniem Sądu pierwszej instancji istniejąca właśnie w tej sferze kolizja interesów, polegająca z jednej strony na pełnieniu funkcji członka zarządu, a więc organu, którego dotyczy skarga powszechna (art. 229 pkt 4 k.p.a.), z drugiej zaś uczestnictwo w radzie powiatu, przy czym kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, formułując zakaz zawarty w art. 21 ust. 7 u.s.p., ustawodawca objął nim m.in. sytuację, gdy radny w procesie głosowania - ze względu na jego przedmiot i skutki - nie będzie mógł realizować zasady kierowania się dobrem wspólnoty z powodu osobistego zainteresowania danym rozstrzygnięciem. Tym samym Sąd pierwszej instancji zgodził się z Wojewodą, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 21 ust. 7 u.s.p., co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Od powyższego wyroku Powiat Myśliborski wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1) art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez: a) jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym rozciągnięciu pojęcia interesu prawnego radnego w rozumieniu tego przepisu na ogólną sferę wykonywania przez radnego funkcji publicznoprawnych, a nie - jak wymaga tego ten przepis - wyłącznie na osobisty, konkretny i aktualny interes prawny danego radnego w związku z daną uchwałą oraz na niesłusznym utożsamianiu wymogu obiektywności rozpatrzenia skargi, wynikającego z ogólnych zasad procedury administracyjnej, z wymaganiem automatycznego wyłączenia z głosowania nad uchwałą w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności organu wszystkich radnych będących jednocześnie członkami tego organu; b) jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że członkowie Zarządu Powiatu Myśliborskiego, będący jednocześnie radnymi, podlegali obowiązkowi wyłączenia od udziału w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą, podczas gdy sytuacja objęta uchwałą - tj. ocena zasadności skargi na działanie Zarządu Powiatu w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora [...] Szkół [...] - dotyczyła sfery działania organu kolegialnego (Zarządu jako całości), a nie indywidualnych interesów prawnych poszczególnych jego członków, w konsekwencji nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 21 ust. 7 u.s.p. i wyłączenia tych osób z głosowania; c) art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzenie naruszenia reguł wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu (art. 21 ust. 7 u.s.p.) zawsze stanowi "istotne naruszenie prawa" w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. i automatycznie obliguje do stwierdzenia nieważności uchwały, a tym samym zwalnia organ nadzoru oraz sąd z obowiązku oceny, czy uchybienie mogło mieć wpływ na treść uchwały lub wynik głosowania, podczas gdy z art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika konieczność kwalifikacji stopnia naruszenia prawa (istotne/nieistotne) w odniesieniu do konkretnej uchwały i skutków naruszenia, a zatem niedopuszczalne jest przyjęcie generalnej reguły o nieważności bez analizy istotności uchybienia w realiach sprawy oraz poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie - niezależnie od wyniku głosowania i rozkładu oddanych głosów - naruszenie reguł wyłączenia (art. 21 ust. 7 u.s.p.) musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, mimo że przy uwzględnieniu faktycznego rozkładu głosów uchwała zostałaby podjęta także po wyłączeniu osób, których udział w głosowaniu zakwestionowano, co wykluczało uznanie naruszenia za "istotne" w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. i wymagało co najmniej oceny wpływu uchybienia na wynik głosowania w realiach sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie w całości do ponownego rozpoznania. Dodatkowo zrzekając się rozprawy, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z powołanym w pierwszej podstawie kasacyjnej art. 21 ust. 7 u.s.p. radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Jest to wyłączenie ustawowe, a tym samym istotne znaczenie ma definicja pojęcia "interes prawny radnego". Kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowych wydawanych na podstawie ww. przepisu oraz analogicznej treści art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153). Utrwalone w orzecznictwie sądowym jest stanowisko, że przypadki wyłączenia radnego z głosowania muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Pod pojęciem interesu prawnego radnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny - co ma istotne znaczenie w tej sprawie - jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Tym samym interes prawny radnego, do którego odwołuje się art. 21 ust. 7 u.s.p., obejmuje także sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5206/21 i wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12). Podnosi się nadto, że wobec osób wykonujących funkcje publiczne ma znaczenie nie tylko interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny dotyczący sprawowania urzędu publicznego. Tym samym nie ma podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania urzędu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5206/21; wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12; wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r., II SA/Op 451/19). W związku z powyższym skoro źródłem interesu prawnego mogą być także normy prawa ustrojowego, to uchwała dotycząca odwołania radnego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu dotyczy wprost tak rozumianego interesu prawnego, ponieważ także przepisy ustrojowe mogą bezpośrednio kształtować uprawnienia i obowiązki danej osoby. Należy też zgodzić się z poglądem, że interes prawny nie musi dotyczyć tylko stosunków prawnych w sferze majątkowej, ale także bezpośrednio powiązanej z daną osoba jej sfery prawnej (identyczna ocena interesu prawnego na podstawie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym - por. wyrok NSA z 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 414/07; wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2006/11). Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki, np. wybory w następnej kadencji (tak NSA w wyroku z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12, powołanym również w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji). Uchwała nr XV/95/2025 Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 25 czerwca 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Zarząd Powiatu w Myśliborzu dotyczyła zarzutów nieprawidłowości przy zatrudnianiu na stanowiskach kierowniczych w [...] Szkół [...]. Skarga dotyczyła zatem działania Zarządu Powiatu, którego członkami byli radni biorący udział w głosowaniu nad powyższą uchwałą. Prawdą jest, że podjęta uchwała dotyczyła oceny prawidłowości funkcjonowania organu wykonawczego w sferze zadań publicznych, co podnosił Powiat Myśliborski. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że uchwała dotyczy uprawnień ustrojowych członków Zarządu Powiatu, co trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowego udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu na mocy art. 21 ust. 7 u.s.p. jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością tak podjętej uchwały lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 2821/13). Należy przy tym stwierdzić, że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie. W art. 21 ust. 7 u.s.p. ustawodawca posłużył się bowiem kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego (por. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 115/13 i z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3086/18; a także prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 19 maja 2020 r., II SA/Ol 122/20). Z tej przyczyny niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną.