III OSK 521/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Międzygminnego Celowego Związek CZG-12 w Długoszynie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego Celowego Związek CZG-12 w Długoszynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1532/23 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego Celowego Związek CZG-12 w Długoszynie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 maja 2023 r., znak: DKO-WOPN.401.134.2023.amz w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej postanawia: oddalić wniosek. 1

Wyrokiem z 19 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Związku Międzygminnego Celowego Związek CZG-12 w Długoszynie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 maja 2023 r., w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej. Pismem z 3 stycznia 2024 r. Związek wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu wniosku Związek podniósł m.in., że przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska toczy się postępowanie z odwołania CZG-12 od decyzji WIOŚ z dnia 30 sierpnia 2023 r. (znak: DL7061.3.48.2023.MN – w załączeniu) wymierzającej skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 775 616,00 zł, tj. decyzji wymierzającej "łączną" administracyjną karę pieniężną, której podstawą jest decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej (będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie). Związek podkreślił, że nie jest rodzajem komercyjnej spółki handlowej (jego podstawowym celem nie jest osiąganie zysku), lecz został stworzony celem zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców w ramach ustawowo określonych zadań gminy. Administracyjna kara pieniężna, jaka została wymierzona przez WIOS ww. decyzją z 30 sierpnia 2023 r., stanowi ogromne obciążenie z punktu widzenia potencjału ekonomicznego skarżącego. Kwota ta przekracza bowiem niemal połowę dochodu planowanego na 2024 r. Zdaniem Związku co najmniej w odniesieniu do 2024 r. konieczność uiszczenia kary będzie oznaczać dla skarżącego powstanie znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Związku brak wstrzymania wykonania decyzji organu drugiej instancji spowoduje skutki w postaci możliwości wydania przez GIOS decyzji wymierzającej skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości niemal połowy dochodów skarżącego zaplanowanych na 2024 r. oraz ponad trzykrotnie przekraczającej deficyt budżetowy zaplanowany na 2024 r. W konsekwencji dojdzie do wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, jak również wystąpią trudne do odwrócenia skutki, polegające na braku możliwości wykonywania ww. statutowego zadania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z kolei zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do zmiany zapadłego w sprawie prawomocnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli w sprawie zmianie uległy okoliczności sprawy. Również i w tym przypadku sąd drugiej instancji orzeka na podstawie okoliczności przytoczonych we wniosku, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności stanowiących podstawę do zmiany prawomocnego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszym postępowaniu sąd pierwszej instancji wydał już orzeczenie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. W takiej sytuacji przedmiotowy wniosek rozpatrywany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie ww. art. 61 § 4 p.p.s.a., a więc przedmiotem niniejszej sprawy wpadkowej jest w istocie wniosek o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji z 1 sierpnia 2023 r. o sygn. IV SA/Wa 1532/23. Przyczyną negatywnego rozpoznania wniosku skarżącego był brak jego uzasadnienia. W przedmiotowym wniosku Związek zawarł obszerne uzasadnienie, stąd też nadawał się on do merytorycznego rozpoznania, niemniej nie dawał podstaw do zmiany ww. prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest określenie wymiaru biegnącej kary pieniężnej na podstawie art. 300 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54). Jak sam trafnie wskazał skarżący Związek we wniosku, przedmiotowa decyzja dopiero staje się podstawą do wymierzenia właściwej kary na podstawie art. 302 p.o.ś. We wniosku Związek podniósł, że przesłanką do wstrzymania przedmiotowej decyzji jest znaczna szkoda, która może zostać wyrządzona poprzez wykonanie innej decyzji o wymierzeniu "łącznej" administracyjnej kary pieniężnej. I właśnie z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest przesłanek do wstrzymywania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem ta bezpośrednio nie skutkuje wymierzeniem Związkowi skonkretyzowanej, podlegającej egzekucji kary. Wprawdzie rację ma skarżący Związek, że negatywne następstwa wywoływane przez ostateczną decyzję należy rozumieć szeroko i dopuszczalne jest wstrzymywanie wykonania orzeczeń, które nie rodzą bezpośrednio określonych skutków prawnych. Niemniej z załączonej do skargi kasacyjnej kopii decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 sierpnia 2023 r. wynika, że Związkowi wymierzono już administracyjną karę pieniężną "łączną" w wysokości 15 775 616,00 zł, której podstawą jest decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej (będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjne skarżący Związek powinien więc poszukiwać ochrony tymczasowej w postępowaniu dotyczącym ww. kary "łącznej", nie zaś w przedmiotowej sprawie. W świetle podniesionych we wniosku argumentów, to nie wykonanie przedmiotowej decyzji może wyrządzić Związkowi znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, lecz wykonanie ww. decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 sierpnia 2023 r. Innymi słowy, w przedmiotowym wniosku Związek domagał się wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 maja 2023 r., w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej, przy czym z uzasadnienia wniosku wynika, że orzeczeniem, którego wstrzymanie wykonania jest rzeczywistym zamiarem Związku, jest decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 sierpnia 2023 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej "łącznej" w wysokości 15 775 616,00 zł. W związku z tym, że przedmiotowa decyzja była jedynie podstawą do wydania ww. orzeczenia z 30 sierpnia 2023 r., a nadto sama w sobie nie powoduje bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to Związek powinien ewentualnie poszukiwać ochrony tymczasowej w postępowaniu, w ramach którego wydano decyzję z 30 sierpnia 2023 r. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., oddalił rozpoznawany wniosek. ----------------------- 2