III OSK 5/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 274/21 w sprawie ze skargi M. K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 274/21 oddalił skargę M.K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] maja 2020 r. asp. M.K. (dalej: "funkcjonariusz"), pomimo ciążącego na nim obowiązku odnoszenia się do przełożonego z szacunkiem, nie przestrzegał tej zasady w ten sposób, że podczas rozmowy z Naczelnikiem Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Ekonomicznej Zarządu w B. mówił do przełożonego zdenerwowanym głosem, wyrażał pretensje, iż nie został uwzględniony przy planowanych dodatkach służbowych, a także stwierdził, iż cyt. "Karma wraca, za to jak traktujecie ludzi skończycie jak Wilk", tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 21 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. nr 1, poz. 3). Jego wypowiedź została odebrana przez przełożonego jako zawoalowana forma groźby poprzez nawiązanie do zatrzymania i tymczasowego aresztowania byłego Naczelnika Zarządu Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Ekonomicznej. Orzeczeniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "organ I instancji") uznał asp. M.K. winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę nagany. Od powyższego orzeczenia M.K. wniósł odwołanie. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wymiar kary stanowi odpowiednią reakcję na zachowanie M.K. i jest adekwatna do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i uwzględnia dyrektywy wymiaru kary wskazanych w art. 134h ustawy o Policji. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie neguje prawa funkcjonariusza do odniesienia się do pominięcia go przy ustalaniu dodatków służbowych, ale nie w sposób jaki to uczynił. Fakt, że funkcjonariusz był w bliskich relacjach z przełożonym, bo "chodzili razem na piwo" nie usprawiedliwia nagannego zachowania funkcjonariusza w stosunku do przełożonego. Od orzeczenia Komendanta Głównego Policji M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M.K. uznając, że zaskarżone orzeczenie Komendanta Głównego Policji zostało wydane zgodnie z prawem. Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organy zasadnie zakwalifikowały przewinienie dyscyplinarne skarżącego jako zawinione w rozumieniu art. 132a ust. 2 ustawy o Policji, zaś fakt popełnienia przewinienia potwierdza prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują na fakt popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie budzi zastrzeżeń również wysokość kary dyscyplinarnej wymierzona skarżącemu. Kara nagany jest bowiem najłagodniejszą z katalogu kar przewidzianych w art. 134 ustawy o Policji oznacza wytknięcie skarżącemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego zachowania. Rozważając wymiar kary organ wziął zatem pod uwagę wszystkie okoliczności, przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego. W ocenie Sądu, kara nagany jest karą współmierną i adekwatną, co do stopnia zawinienia oraz rodzaju naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków. Sąd I instancji zaznaczył, że w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo wskazano zakres przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, w szczególności jakie dowody i wynikające z nich okoliczności poddane zostały analizie. Nadto orzekające organy dokonały oceny całej posiadanej dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty podniesione w skardze za nie zasadne, albowiem organy nie naruszyły określonych w niej przepisów. Zaskarżona decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, które nie tylko nie zawiera stanowiska sądu I instancji wobec stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale i brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, a nadto całkowicie pominięto argumentację skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkiem czego brak jest możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd wydając zaskarżony wyrok, co czyni kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku niemożliwą do przeprowadzenia. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135l ustawy o Policji wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony i nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności potwierdzające stanowisko skarżącego, iż w dniu [...] maja 2020 r. odnosił się do przełożonego mł. insp. B.O. z należnym szacunkiem i nie wypowiedział wobec niego słów "Karma wraca, za to jak traktujecie ludzi skończycie jak Wilk", a nadto nie zostały zrealizowane wnioski dowodowe zgłaszane przez pełnomocnika skarżącego na etapie postępowania przed organem I instancji. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 134ha ust. 1 ustawy o Policji wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Komendant Głównego Policji w ramach postępowania odwoławczego pominął istotne dla sprawy okoliczności, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu, a nadto nie podjął żadnych czynności dowodowych zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności czynu zarzucanego skarżącemu, w tym odstąpienia od zbadania zasadności uznania słów wypowiedzianych przez M.K. jako zawoalowanej formy groźby czy pretensji. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. oraz orzeczenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., a także poprzedzającego go orzeczenie nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] października 2020 r. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie a tym samym zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135l ustawy o Policji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 134ha ust. 1 ustawy o Policji. Po pierwsze zarzuty te nie zostały szerzej uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej., przez co nie poddają się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po drugie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia tego przepisu. Co więcej ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po trzecie przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem wskazany w skardze kasacyjnej art. 135l ustawy o Policji dzieli się na dwa ustępy, a pełnomocnik skarżącego nie sprecyzował, o naruszenie którego chodzi. Po czwarte zarzut naruszenia prawa procesowego powinien nie tylko wskazywać postać jego naruszenia tj. błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa (co nie zostało wyraźnie wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej poprzez posłużenie się enigmatycznym sformułowaniem "wobec niedostrzeżenia"), lecz także powinien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Natomiast jako zasadny podzielić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno, jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 oraz przywołane tam orzecznictwo). Tymczasem uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych standardów. W swej najbardziej istotnej części jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wprawdzie samo uzasadnienie liczy 8 stron, to pierwsze 4 strony stanowi przedstawienie stanu faktycznego, a kolejne 3 strony bezrefleksyjne przytoczenie treści przepisów, które miały zastosowanie w sprawie. Analiza merytoryczna zawarta na ostatniej stronie uzasadnienia ogranicza się zaś do szeregu ogólników. W całości należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie, że brak jest należytego uzasadnienia wyroku, które nie tylko nie zawiera stanowiska sądu I instancji wobec stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale i brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkiem czego brak jest możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd wydając zaskarżony wyrok, co czyni kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku niemożliwą do przeprowadzenia. Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Skoro treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie spełnia stawianych mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, to tym samym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).