III OSK 483/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 378/17 w sprawie ze skargi W. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania o zwolnieniu ze służby postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz W. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 378/18) oddalił skargę W. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 29 kwietnia 2017 r. W. M. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. propozycję zatrudnienia na czas nieokreślony, na stanowisku starszego eksperta skarbowego w służbie cywilnej. Pisemnym oświadczeniem z 30 maja 2017 r. strona przyjęła propozycję zatrudnienia. Pismem z 31 maja 2017 r. strona złożyła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" oraz wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do złożenia propozycji służby. Pismem z 5 czerwca 2017 r. organ poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. strona wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do usunięcia naruszenia prawa i złożenia propozycji służby. W odpowiedzi z 19 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącego, że ustawodawca mocą art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Brak jest także podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W piśmie z 6 lipca 2017 r. organ poinformował stronę, że złożona jej propozycja jest zgodna z przepisami prawa. Następnie pismem z 9 sierpnia 2017 r. strona wniosła zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie poprzez niezłożenie jej propozycji służby. W odpowiedzi pismem z 8 września 2017 r. Szef Krajowej Informacji Skarbowej poinformował stronę, że ponieważ nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w kwestii propozycji służby/pracy, to brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skargę na bezczynność organu złożył W. M., żądając stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie uregulowania stosunku służbowego – nieprzekazania odwołania od decyzji z 29 kwietnia 2017 r. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na wstępie rozważył dopuszczalność skargi. Odwołując się do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oraz analizując status prawny strony, Sąd stwierdził, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań. Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Analizując z kolei art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, 6 i 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej koniecznym w ocenie Sądu było ustalenie charakteru prawnego przedłożonej stronie skarżącej propozycji zatrudnienia i odpowiedzi tegoż organu z 5 czerwca 2017 r. na wniesione przez stronę pismo z 31 maja 2017 r. odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, ponieważ ustalenie to warunkowało będzie kognicję sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wniesionej do niego skargi. Analizując powyższe kwestie, Sąd pierwszej instancji doszedł do konkluzji, że propozycję zatrudnienia przedłożoną stronie skarżącej uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jednych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Propozycja zatrudnienia złożona stronie skarżącej jest decyzją administracyjną, od której stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca w piśmie z 31 maja 2017 r. wskazała jednoznacznie, że nie zgadza się z doręczonym mu aktem, zatem wykorzystała przysługujące mu prawo i skorzystała ze środka zaskarżenia. Wadliwe określenie tego pisma jak "odwołanie" nie może wywoływać żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej propozycji zatrudnienia nie zawarto żadnych pouczeń. Tym samym strona skarżąca w sposób prawidłowy skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego. Odwołując się natomiast do przytoczonego na wstępie stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ w piśmie z 5 czerwca 2017 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi, jest w nim wskazane do kogo jest adresowane, zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym. Skoro zaś organ wydał w niniejszej sprawie dwie (wprawdzie - w opinii Sądu naruszające prawo) decyzje rozstrzygające w kwestii propozycji pracy/służby, to oczywistym jest, że rozpoznał on odwołanie strony z 31 maja 2017 r. i nie pozostawał bezczynny. O ile strona nie zgadzała się z decyzją organu zawartą w piśmie z 5 czerwca 2017 r., to winna tę decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego. Ponieważ jednak pismo to nie zawiera pouczeń co do trybu odwoławczego, strona skarżąca ma prawo do złożenia na nie skargi z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Z tego też powodu, skoro organ nie pozostawał bezczynny i rozpoznał odwołanie, wydając (wprawdzie naruszającą prawo) decyzję z 5 czerwca 2017 r., to skargę należało z mocy art. 151 P.p.s.a. oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona, 2. art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący oświadczył, że wnosi o wyznaczenie rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Administracji Skarbowej w K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 24 listopada 2021 r. w związku z brakiem odpowiedzi od ZZ Celnicy PL na pismo Sądu z 14 października 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zauważyć na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania oraz przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W świetle bowiem art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała też w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem skarga skarżącego na bezczynność organu administracji, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej "[d]yrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy "[p]racownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby". Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym "[w] przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "[p]rzyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ww. ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego kasacyjnie uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przyjęcie przez niego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy K.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania rozpoznania "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest też wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wprawdzie skarga kasacyjna skutkowała uchyleniem niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oddalającego jego skargę, co stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 1 P.p.s.a., powinno uzasadniać przyznanie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego tym niemniej ostateczny wynik sprawy tj. odrzucenie skargi nie pozwalał na obciążenie nimi organu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.