III OSK 300/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 12/18 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w trybie autokontroli skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 12/18 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę; w pkt 2 odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] maja 2017 r. M. Z. otrzymała od DIAS pismo z [...] maja 2017 r. zawierające propozycję zatrudnienia, którą przyjęła [...] maja 2017 r. a następnie wniosła od niej odwołanie. Po udzieleniu przez organ odpowiedzi, że od złożonej propozycji odwołanie nie przysługuje w związku z czym nie będzie rozpatrywane merytorycznie, strona złożyła do WSA Białymstoku skargę na bezczynność DIAS polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy". WSA w Białymstoku wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 12/18 uwzględnił skargę i zobowiązał DIAS do przekazania odwołania Szefowi KAS stwierdzając dopuszczenie się przez organ bezczynności w zakresie wykonania ustawowego obowiązku przesłania odwołania organowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS. WSA w Białymstoku po rozpoznaniu w trybie autokontroli skargi kasacyjnej Dyrektora uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, wywodząc, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie miała cech ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie toczyło się odnośnie niej postępowanie administracyjne zakończone aktem władczym – decyzją, od której przysługiwałoby odwołanie. Skutkiem powyższego złożone przez skarżącą odwołanie nie może być potraktowane jako sformalizowany środek odwoławczy przenoszący sprawę z organu I instancji do organu odwoławczego, a także o którego dopuszczalności powinien orzekać organ odwoławczy po wykonaniu przez organ I instancji wynikającego z art. 133 k.p.a. obowiązku przekazania odwołania organowi wyższej instancji. W konsekwencji nie można mówić o dopuszczalności wystąpienia bezczynności w tym zakresie po stronie DIAS jako organu I instancji. Powyższe stanowiło przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 179a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189 p.p.s.a. Sąd I instancji, mając na uwadze fakt, że w sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiły przyczyny leżące po stronie Sądu uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wywiodła M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; 2/ na podst. art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 7 i 8 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 269 § 1 p.p.s.a. wniosła o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego o odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi skarżącej kasacyjnie, czy wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W myśl art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej jako p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej kasacyjnie uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez nią propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszce na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłej funkcjonariuszki, której stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania przekazania "odwołania" od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy) jest też wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącej kasacyjnie o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego w związku z niepodzieleniem poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (a nie jak błędnie określono o sygn. akt I OPS 3/18). Wyjaśnić należy, iż wprawdzie w toku postępowania sądowoadministracyjnego strona, pośrednio związana wykładnią przyjętą w uchwale może wnosić, aby sąd administracyjny skorzystał z trybu przewidzianego w ww. przepisie, to jednak jej wniosek w tym przedmiocie nie jest dla Sądu wiążący. Warunkiem skorzystania przez sąd administracyjny z regulacji określonej w powołanym przepisie jest niepodzielanie przez skład orzekający rozpoznający sprawę stanowiska zawartego w uchwale składu siedmiu sędziów. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Odbieganie treści uchwały od językowej interpretacji przepisów regulujących określone zagadnienie prawne oraz odmienność tezy uchwały od (części) dotychczasowego orzecznictwa nie może bowiem przesądzać o nieprawidłowości zawartego w niej stanowiska i uzasadniać zastosowania instytucji, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu.