III OSK 344/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 228/17 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby p o s t a n a w i a 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2/ odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 228/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. S. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W ocenie Sądu I instancji zwolnienie funkcjonariusza ze służby musi nastąpić po skutecznym doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Skoro skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, tym samym organ właściwy zobowiązany był – mocą art. 170 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej p.w.KAS) – wydać funkcjonariuszowi decyzję i doręczyć ją stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) o służbie celnej w zw. z art. 159 pkt 3 p.w. KAS. Skoro bowiem zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, to wszelkie zmiany w tym zakresie wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Nieprawidłowo, w ocenie Sądu I instancji, organ uznał, że nie musiał doręczać decyzji o wygaśnięciu stosunku pracy. Przepisy ustawy p.w. KAS nie wskazują przesłanek, czy skutków prawnych wygaśnięcia stosunku pracy odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy uchylanej. Tym samym, skoro wygaśnięcie stosunku służby stosownie do treści art. 170 ust. 1 p.w. KAS nie stanowi samodzielnie przesłanek utraty prawa do innych uregulowań, to wydanie w tym przedmiocie decyzji jest jedyną prawną formą rozwiązania stosunku służby. Przy czym wobec braku regulacji w tym zakresie wątpliwości nie budzi, ze stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość następuje – co do zasady – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie do zaaprobowania jest pogląd, że brak propozycji pracy (służby) unormowanej w ustawie p.w.KAS, skutkujący jej wygaśnięciem jest poza jakąkolwiek kontrolą. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia organu administracji skarbowej noszą znamiona samowoli działania organu, ponieważ na żadnym etapie postępowania nie zostały stronie przedstawione motywy, którymi się kierował. Z akt sprawy wynika, że organ nie zamierza uzasadniać swojego stanowiska, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że dysponuje pełną swobodą w tym zakresie, naruszając tym samym przepis art. 165 ust. 7 ustawy p.w.KAS. Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wywiódł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi, w sytuacji, gdy organ nie miał obowiązku podjęcia działań we wskazanych przez Sąd I instancji formie i trybie; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do tego sądu; - art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice przedmiotowej sprawy, w konsekwencji nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji publicznej i wadliwe zastosowanie środka określonego ustawą p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu, że organ w razie nie przyjęcia przez skarżącą propozycji służby zobowiązany będzie do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu materiałowi i w związku z tym nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy oraz przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienie na podstawie ustaleń niezgodnych z zebranym materiałem oraz przedstawienie wskazań co dalszego postępowania bez uwzględnienia zebranego materiału; 2/ przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie powyższy przepis został naruszony; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 w.p.KAS poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ właściwy zobowiązany był wydać funkcjonariuszowi decyzję o zwolnieniu ze służby, co stanowi przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, podczas, gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż następuje ono z mocy prawa i jest ściśle powiązane z niezłożeniem propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Stosownie do treści art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i umorzenia postępowania. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Sąd administracyjny ma więc obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności. Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga nie podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że jak wynika z określonego przedmiotu skargi – odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby – oraz z treści skargi A. S. i kolejnych pism procesowych stanowiących jej uzupełnienie, przedmiotem skargi było żądanie stwierdzenia bezczynności organu, która według skarżącej polegała na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od "decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy". Tym samym orzekanie przez Sąd I instancji w przedmiocie formy wygaśnięcia stosunku służbowego pozbawione było podstaw prawnych. Odnośnie do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z podjętą dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uchwałą prezentuje jednolite stanowisko, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja, czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18). Zarzucana zatem w rozpoznawanej sprawie bezczynność dotycząca propozycji zatrudnienia (i złożonego od niej środka zaskarżenia), która nie stanowiła decyzji, aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4, nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Okoliczność ta została błędnie oceniona przez Sąd I instancji, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał skargę, która podlegała odrzuceniu. Podkreślić należy, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego przepisu. Tymczasem, skarga w zakresie wskazanym przez stronę jako bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu lub nieprzekazaniu środka zaskarżenia od złożonej funkcjonariuszowi propozycji pracy i niezłożenia propozycji służby nie stanowi sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W takich okolicznościach faktycznych sprawy rzeczą Sądu I instancji było odrzucenie skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu w całości, ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.