III OSK 468/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3097/17 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3097/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P.(dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe [...] z, kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł za dokonanie poza stacją demontażu pojazdów wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 803 z późn. zm.) dalej zwanej w skrócie ustawą o recyklingu pojazdów, demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu, tj. instalacjach zapewniających bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi ich przetwarzanie. Przedsiębiorca prowadzący stację demontażu ma obowiązek posiadać pozwolenie zintegrowane lub inną decyzję w zakresie gospodarowania odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także spełniać określone w przepisach szczegółowe wymagania techniczne. W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że w przypadku skarżącego powyższe warunki nie zostały spełnione. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że prowadził on demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji nielegalnie poza stacją demontażu. Podczas kontroli działalności prowadzonej przez skarżącego stwierdzono obecność 9 sztuk pojazdów, które jak ustalono zostały zdemontowane przez skarżącego. Pojazdy były zdekompletowane, nosiły wyraźne ślady cięcia, nie posiadały istotnych elementów wyposażenia. Ponadto skarżący w trakcie kontroli przedstawił dokumenty, które świadczyły o pochodzeniu ujawnionych na posesji pojazdów (zagraniczne dowody rejestracyjne oraz umowy kupna – sprzedaży). Żaden z pojazdów nie posiadał natomiast polskich dokumentów świadczących o rejestracji w kraju oraz opłaceniu akcyzy za jego sprowadzenie. Niekompletne pojazdy znajdujące się na posesji przedsiębiorcy, które nie były wykorzystywane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem tylko poddane demontażowi, były ewidentnie pojazdami wycofanymi z eksploatacji. Skoro jednoznacznie ustalono, że skarżący prowadził nielegalny demontaż pojazdów, zasadnie wymierzono mu karę pieniężną w wysokości najniższej przewidzianej przez ustawodawcę tj. 10.000 zł. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 79 ust. 2, art. 79a i art. 80 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829) dalej zwanej w skrócie u.s.d.g. dotyczących niezawiadomienia skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli oraz dokonania kontroli pod jego nieobecność Sąd wyjaśnił, że przedmiotowego zawiadomienia nie dokonuje się w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g.). Biorąc pod uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) stacje demontażu zostały zaliczone do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, prowadzenie nielegalnego demontażu poza stacją spełniającą minimalne wymagania należało, zdaniem Sądu, uznać za działalność zagrażającą bezpośrednio środowisku naturalnemu i tym samym pośrednio zdrowiu i życiu. Wobec powyższego podjęcie kontroli w trybie interwencyjnym, bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy, było w niniejszej sprawie w pełni uzasadnione. Podobnie oceniono okoliczność przeprowadzenia kontroli pod nieobecność kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby upoważnionej. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy obecność kontrolowanego nie jest konieczna w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na odwołującego się kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł; 2) art. 79 ust. 2 u.s.d.g., poprzez niezawiadomienie odwołującego się o kontroli i art. 80 u.s.d.g. oraz art. 79a u.s.d.g. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie są niezasadne, a częściowo zostały nieprawidłowe sformułowane. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów nie wskazując na czym naruszenie to polegało. Zgodnie z powołanym już art. 174 P.p.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących zarzutach: 1) naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni danego przepisu, 2) naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, 3) naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To strona skarżąca kasacyjnie, a nie Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek wskazania, czy naruszenie danego przepisu stanowi naruszenie prawa materialnego, czy też przepisu postępowania i na czym to naruszenie polega. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do uzupełniania zarzutu skargi kasacyjnej w taki sposób, aby mógł być dany zarzut rozpoznany. W związku z tym ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. wprowadził co do zasady obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę (adwokata lub radcę prawnego). W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie obowiązuje zasada wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. i mająca zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi. Ponadto art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów zawiera szereg norm prawnych objętych pięcioma ustępami, a w tym ustęp 1 art. 53a ww. ustawy dzieli się na trzy punkty. Tym samym skoro ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie zostało wskazane, która jednostka art. 53a zostaje zaskarżona (który ustęp lub ustęp i punkt tego przepisu), to także pozbawia możliwości rozpoznania zbyt ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2986/17, opubl. w LEX nr 2474143; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09, opubl. w LEX nr 745675). Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 79 ust. 2 u.s.d.g., poprzez niezawiadomienie odwołującego się o kontroli i art. 80 u.s.d.g. oraz art. 79a u.s.d.g. także nie został prawidłowo sformułowany. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). W tej sprawie wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 79 ust. 2 u.s.d.g. i art. 80 u.s.d.g. ale nie wskazała, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miały mieć naruszenia ww. przepisów. Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie może ograniczyć się jedynie do przytoczenia naruszonego przepisu, ale powinien także zawierać wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie danego przepisu i jak powinno nastąpić prawidłowe jego zastosowanie. Zarzucając naruszenie art. 79 ust. 2 u.s.d.g. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazał precyzyjnie, który przepis prawa został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne art. 79 ust. 2 u.s.d.g. zawierał dziewięć odrębnych punktów uzasadniających odstąpienie od obowiązku uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Brak doprecyzowania zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia art. 79 ust. 2 ww. ustawy. Analogicznie zarzut naruszenia art. 79a u.s.d.g. nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ artykuł ten zawierał dziewięć ustępów, a niektóre z nich dzieliły się jeszcze na punkty i również w tym zakresie brak doprecyzowania zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa uniemożliwia rozpoznanie skargi kasacyjnej. Art. 80 u.s.d.g. także składał się z pięciu ustępów i strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z przepisów objętych art. 80 ww. ustawy został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym niestaranny sposób sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jakiejkolwiek kontroli wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni uzasadnia jej oddalenie (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2360/20, opubl. w LEX nr 3129670; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1820/20, opubl. w LEX nr 3156583). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni pogląd ten popiera. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.