III OSK 449/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2754/17 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w terminie od 6 czerwca 2016 r. do 12 sierpnia 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził problemową, interwencyjną, pozaplanową kontrolę w zakładzie skarżącej. Kontrola została wszczęta na skutek interwencji dotyczących magazynowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do tego celu (tj. poza zakładem głównym) i związanej z tym uciążliwości zapachowej, użytkowania nowej instalacji do przetwarzania odpadów bez wymaganych przepisami prawa zgłoszeń oraz zezwoleń, a także pylenia związanego z pracami w zakresie zagospodarowania odpadów budowlanych. Podczas kontroli ustalono, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie odbierania zmieszanych i selektywnie zebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania odpadów, przetwarzania odpadów, głównie komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości płynnych do punktów zlewnych przy oczyszczalniach ścieków. Przedmiotowa działalność prowadzona jest w dwóch miejscach w gminie Wiązowna. Ponadto skarżąca eksploatuje także instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która od 5 grudnia 2012 r. ma status regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) do obsługi regionu warszawskiego gospodarki odpadami. Część biologiczna instalacji stanowi również kompostownię odpadów zielonych, która ma status instalacji zastępczej do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów do obsługi regionu warszawskiego, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania tego rodzaju odpadów komunalnych. Kontrola wykazała między innymi, że gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji) prowadzone jest niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty Otwockiego z [...] listopada 2013 r. (zmienionym decyzją z [...] maja 2014 r.) w zakresie czasu, miejsca i sposobu magazynowania odpadów ulegających biodegradacji na terenie. Punkt III osnowy zezwolenia stanowi, że "odpady ulegające biodegradacji będą magazynowane w miejscu utwardzonym, ze szczelnym podłożem oraz zabezpieczonym przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, sposób magazynowania nie może powodować przedostawania się substancji pochodzących z odpadów do środowiska gruntowo-wodnego, miejsce ich magazynowania wyposażone będzie w system zbierający odcieki powstające z odpadów". W trakcie kontroli ustalono natomiast, że zakładzie skarżącej zmagazynowanych było 8 tys. Mg odpadów o kodzie 20 02 01, przy czym niektóre partie odpadów odebrane były w lipcu 2015 r., a więc około 10 miesięcy wcześniej. Operacje prowadzone na takich odpadach, podatnych na rozkład biologiczny, przy długim czasie ich przetrzymywania mogą powodować emisje odorów. Zdaniem kontrolujących, z uwagi na duże ilości zmagazynowanych odpadów zielonych i długotrwałe ich przetrzymywanie istnieje związek z odczuwalną poza terenem zakładu uciążliwością zapachową. Ponadto podczas oględzin przeprowadzonych 6, 8, 20 i 24 czerwca 2016 r. oraz 4 lipca 2016 r. (potwierdzonych dokumentacją fotograficzną) stwierdzono, że odpady o kodzie 20 02 01 magazynowane są w miejscach niezabezpieczonych przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, przez co następuje wymywanie zanieczyszczeń z tych odpadów przy obfitych opadach atmosferycznych i miejscami wprowadzanie ich do środowiska gruntowego. Ustalono, że odpady magazynowane są w różnych miejscach, na obszarze o powierzchni ok. 0,5 ha, w sposób nieuporządkowany, na otwartych placach, nieutwardzonych, miejscami bez krawężników lub z rozszczelnionymi krawężnikami, a także bezpośrednio na gruncie, na hałdach sięgających do wysokości ok. 7 m., w większości luzem, a część w workach z tworzywa sztucznego odbieranych od właścicieli nieruchomości, w tym znaczna część worków jest porozrywana. Podczas kontroli uprzątnięto odpady o kodzie 20 02 01 z terenu nieutwardzonego. W dniu 20 czerwca 2016 r. po ulewnych deszczach, na terenie gruntowym, w rejonie budynku magazynowego na działce o nr ewid. [...] oraz na działce o nr ewid. [...] stwierdzono zastoiska wody o barwie brunatnej, wskazujące na wymywanie i wprowadzanie do gruntu zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na niezabezpieczonych krawężnikami otwartych placach (zastoiska odcieków na gruncie i utwardzonych placach). Ponadto podczas przeprowadzania wizji lokalnej nie odnaleziono separatora substancji ropopochodnych oraz pozostałych wypustów i studzienek kanalizacyjnych zaznaczonych na sporządzonym odręcznie przez skarżącą schemacie kanalizacji przemysłowej. Zastoiska odcieków z odpadów zielonych na gruncie i utwardzonych placach stwierdzone po obfitych opadach atmosferycznych mogą wskazywać, że istniejący system kanalizacji jest niedrożny i niedostosowany do odbioru odcieków z miejsc magazynowania odpadów zielonych. Ustalenia oraz stwierdzone podczas kontroli naruszenia i nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole kontroli podpisanym przez kontrolującego 12 sierpnia 2016 r. Skarżąca odmówiła podpisania protokołu kontroli i pismem z 19 sierpnia 2016 r. wniosła uwagi do tego dokumentu. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowiska organu I instancji i ustalenia kontroli. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z [...] lipca 2017 r. Oddalając skargę Sąd I instancji powtórzył ustalenia wynikające z kontroli przeprowadzonej w zakładzie skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności ustalone podczas kontroli zostały właściwie ocenione przez organ, który uznał, że skarżąca nie magazynując przedmiotowych odpadów w miejscu utwardzonym, posiadającym szczelne podłoże, zabezpieczone przed wpływem warunków pogodowych dopuściła się naruszeń przepisów obowiązującego prawa dotyczącego gospodarki odpadami, jak również warunków posiadanego zezwolenia. W konsekwencji organ prawidłowo stwierdził, że spełniona została przesłanka do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2002 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.). Ponadto z art. 199 ustawy o odpadach wynika, że przy ustalaniu wymiaru kary należy rozpatrywać, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, czyli należy badać prawdopodobieństwo wystąpienia tego zagrożenia, które w analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę fakty udokumentowane w aktach sprawy, faktycznie występuje. Analiza kontrolowanej sprawy, doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, że kara pieniężna nałożona na skarżącą była w pełni uzasadniona, a jej wysokość adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi dotyczącym ewentualnych skutków dla środowiska (i społeczeństwa) jakie niosły "zastoiska wody brunatnej" stwierdzone w miejscach składowania odpadów, działania organu podjęte w tym zakresie były adekwatne do sytuacji, wystarczające i przeprowadzone z należytą dokładnością. Stanowisko organu zostało poparte obszerna dokumentacją dowodową, w tym protokołami oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, na której utrwalone zostały m.in. zastoiny bezsprzecznie dowodzące niewłaściwej gospodarki odpadami. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pobór próbek wody z zastoisk nie był konieczny, ponieważ przez obserwację stanu faktycznego (protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną) stwierdzono wymywanie zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na otwartych placach do ziemi. W ocenie Sądu I instancji, zebrany przez Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy był wyczerpujący, wiarygodny i wystarczający do wydania decyzji. Sąd I Instancji podzielił również stanowisko organu w kwestii odmowy przyjęcia odpadów o kodzie 20 02 01 przez inne instalacje zajmujące się przetwarzaniem odpadów w regionie warszawskim. Ciężar zebrania informacji o braku możliwości przyjęcia odpadów spoczywa na przedsiębiorcy odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości. Od lipca 2015 r. skarżąca bez żadnych obiektywnych przesłanek nie przekazywała na bieżąco i regularnie odpadów o kodzie 20 02 01 do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Doprowadziło to do zmagazynowania na terenie zakładu ponad 8 tys. Mg odpadów zielonych w okresie od lipca 2015 r. do maja 2016 r. Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie zastosowania art. 199 ustawy o odpadach. Organ uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, jak również rozmiary prowadzonej działalności i wynikające ze stwierdzonych naruszeń skutki i wielkość zagrożenia. Ponadto organ wziął pod uwagę okoliczności działające na korzyść skarżącej, bowiem od 8 czerwca 2016 r. odpady o kodzie 20 02 01 były systematycznie wywożone z terenu zakładu oraz uprzątnięto tego rodzaju odpady z terenu nieutwardzonego. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach z powoduj uznanie, że gospodarowała odpadami o kodzie 20 02 01 niezgodnie z zezwoleniem na zbieranie odpadów; Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach przez wydanie rozstrzygnięcia m.in. na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej bez zachowania wymogów przewidzianych w tym przepisie. Po drugie, art. 199 ustawy o odpadach przez przekroczenie zasad ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie skarżącej, organ nie wziął pod uwagę rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków naruszeń i wielkości zagrożenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają dwie kwestie. W pierwszej kolejności skarżąca kwestionuje sposób przeprowadzenia kontroli w zakładzie (a w szczególności brak przeprowadzenia specjalistycznych pomiarów) i na tej podstawie stwierdza, że brak było przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie skarżącej, brak odpowiednich pomiarów uniemożliwiał sformułowanie wniosków, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a organ może odstąpić od przeprowadzenia pomiarów tylko w przypadku, gdy na podstawie kontroli stawia podmiotowi gospodarującemu odpadami zarzuty o charakterze formalnym. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności w powołanym w zarzutach kasacyjnych art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza naruszenie w szczególności na podstawie kontroli, w tym dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków. Już pierwsze zdanie tej normy prawnej prowadzi do wniosku, że właściwy organ inspekcji ochrony środowiska dysponuje szerokim spektrum środków dowodowych, które pozwalają na stwierdzenie naruszeń przez podmiot gospodarujący odpadami, co jest zgodne z przyjętą w procedurze administracyjnej zasadą swobodnej oceny dowodów. Ustawodawca posłużył się bowiem kwantyfikatorem "w szczególności". Ponadto, w art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach, ustawodawca wyraźnie wskazał, że jednym z tych środków dowodowych są ustalenia kontroli, w tym dokonane w trakcie tej kontroli pomiary lub zastosowane w tym celu inne środki. Oznacza to, że upoważnieni inspektorzy ochrony środowiska mogą dokonać zarówno pomiarów, jak i skorzystać z innych środków, a także z obu tych środków dowodowych, zależnie od potrzeb konkretnego postępowania kontrolnego. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że przeprowadzenie pomiarów w trakcie kontroli jest obligatoryjne w każdym przypadku, w którym ustalenia kontroli wykraczają poza "zarzuty formalne" wobec podmiotu gospodarującego odpadami. Przeciwnego wniosku nie uzasadnia stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej i oparte na praktyce Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które zostało sporządzone w sprawie dotyczącej odmiennego stanu prawnego i faktycznego, a przede wszystkim w odniesieniu do innego rodzaju odpadów. W tej sprawie przedmiotem kontroli były uciążliwości odorowe wynikające z nieprawidłowego gospodarowania (niezgodnego z wydanym zezwoleniem Starosty Otwockiego z [...] listopada 2013 r.) odpadami zielonymi, natomiast w powołanym przez skarżącą wyroku Sąd orzekał o zanieczyszczeniu ołowiem z zużytych akumulatorów. Ustalenie poziomu zanieczyszczenia ołowiem oraz ustalenie przesiąkania lub wypłukiwania odpadów zielonych poza miejsce ich składowania niewątpliwie wymaga innych środków dowodowych. O ile w pierwszym przypadku konieczne jest przeprowadzenie stosownych badań fizyko-chemicznych, o tyle w drugim przypadku, który miał miejsce w tej sprawie, tego rodzaju badania nie były konieczne, ponieważ wystarczająca była wiedza specjalistyczna i doświadczenie pracowników wyspecjalizowanego organu, potwierdzone protokołem kontroli oraz dokumentacją fotograficzną. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest więc prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut błędnej wykładni art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach przez uznanie, że skarżąca gospodarowała odpadami o kodzie 20 02 01 niezgodnie z zezwoleniem na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Uzasadnienie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżącej, organ nie miał podstaw do wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej, a więc zarzut ten opiera się na przesłance niewłaściwego zastosowania, a nie błędnej wykładni. Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ miał podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem przez skarżącą warunków zezwolenia Starosty Otwockiego z [...] listopada 2013 r. W szczególności brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej, że z zezwolenia Starosty Otwockiego nie wynikał obowiązek zabezpieczenia opadów zielonych przed opadami atmosferycznymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zezwolenia Starosty Otwockiego wynika, że odpady ulegające biodegradacji mają być magazynowane w miejscu utwardzonym, ze szczelnym podłożem oraz zabezpieczonym przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych. Ponadto, sposób magazynowania nie może powodować przedostawania są substancji pochodzących z odpadów do środowiska gruntowo-wodnego, a miejsce ich magazynowania powinno być wyposażone w system zbierający odcieki powstające z odpadów. Stanowisko skarżącej opiera się na stwierdzeniu, że opady atmosferyczne są korzystne dla tego rodzaju odpadów, co nie jest kwestionowane przez organ. Stwierdzone naruszenie warunków zezwolenia nie opiera się bowiem na braku zabezpieczenia odpadów zielonych przed deszczem, ale na braku zabezpieczenia tych odpadów przed ich wymywaniem w części poza miejsce składowania. Stąd też stanowisko Sądu I instancji w zakresie zastosowania przez organ art. 194 ust. 1 pkt 4 było prawidłowe. W drugiej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie art. 199 ustawy o odpadach przez przekroczenie zasad ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że organ uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, jak również rozmiary prowadzonej działalności i wynikające ze stwierdzonych naruszeń skutki i wielkość zagrożenia. Ponadto organ wziął pod uwagę okoliczności działające na korzyść skarżącej, ponieważ od 8 czerwca 2016 r. odpady o kodzie 20 02 01 były systematycznie wywożone z terenu zakładu oraz uprzątnięto tego rodzaju odpady z terenu nieutwardzonego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na obiektywne okoliczności, które uniemożliwiały jej przekazywanie w terminie odpadów zielonych, natomiast nie wskazuje konkretnie jakie to były okoliczności. Nie można zatem przyjąć, że w skardze kasacyjnej skutecznie podważono stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym od lipca 2015 r. do 8 czerwca 2016 r. skarżąca bez żadnych obiektywnych przesłanek nie przekazywała na bieżąco odpadów o kodzie 20 02 01 do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzeczeniach powołanych w tym zakresie przez skarżącą, w tym uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11. Stanowisko to nie znajduje jednak odniesienia do powołanych przez skarżącą konkretnych okoliczności tej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.