III OSK 46/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 64/23 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia drzew z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 64/23, po rozpatrzeniu skargi J.G. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. (dalej jako Wójt lub organ) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia drzew z drogi gminnej stwierdził, że Wójt pozostaje w bezczynności (pkt 1), zobowiązał Wójta do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt 2), stwierdził, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), wymierzył Wójtowi karę grzywny w wysokości 500 zł (pkt 4) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5). Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 3 lipca 2023 r. strona wniosła skargę na bezczynności i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie usunięcia drzew rosnących na drodze gminnej i doprowadzenia do jej przejezdności. W jej treści podała, że w dniu 23 lutego 2023 r. zwróciła się z żądaniem wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie. Organ jednak - pomimo dwukrotnego ponaglenia - nie załatwił jeszcze sprawy, a podjęte przez niego działania (m.in. zlecenie prac geodezyjnych, wystąpienie o zezwolenie na wycinkę drzew) powielały błędne oznaczenie nieruchomości i miały charakter pozorny. Z tych przyczyn skarżący wniósł m.in. o ukaranie organu grzywną w maksymalnej wysokości i przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi (z racji na niewyczerpanie środków zaskarżenia), względnie jej oddalenie. Sprawa nie była bowiem prowadzona przewlekle ani zachodziła w niej bezczynność. Skarżący zaś nie był informowany o jej przebiegu, gdyż nie posiadał statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę uznał, że częściowo zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarga - spełniająca wymogi formalne - dowiodła zarzucanej Wójtowi bezczynności. Podanie skarżącego nie spotkało się bowiem z jakąkolwiek oficjalną odpowiedzią organu (pozytywną bądź negatywną). W szczególności zaś nie wszczęto postępowania administracyjnego, ani nie wydano postanowienia o odmowie jego wszczęcia bądź decyzji odmownej. Działania organu miały charakter reaktywny względem ponagleń strony i odbywały się bez udziału skarżącego. Jako że postępowanie nie zostało formalnie uruchomione, nie można było jednak rozpatrywać czynności organu w kategoriach przewlekłości. Dalej Sąd Wojewódzki uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wykonał on bowiem nałożonych na niego obowiązków, co nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia i było sprzeczne z obowiązującymi regulacjami. Stąd też konieczne było zobowiązanie Wójta do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie w sposób przewidziany przez prawo. Charakter stwierdzonej bezczynności wymagał ponadto - w ocenie Sądu pierwszej instancji - nałożenia na organ grzywny w kwocie 500 zł. Jej wysokość podyktowana była okolicznością, że skarżący wielokrotnie i bezskutecznie występował do organu w kwestii wycinki drzew, będąc przy tym pomijanym w ramach realizowanych czynności. Te zaś podejmowane były dopiero po licznych ponagleniach i po znacznym upływie czasu, niemieszczącym się w granicach kodeksowych. Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie zostało ono w żaden sposób uzasadnione. Instytucja ta powinna być zaś stosowana w szczególnie wyjątkowych sytuacjach, zwłaszcza wówczas, gdy organ celowo unika załatwienia sprawy, a także gdy istnieje obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie realizował ustawowych obowiązków. W niniejszej sprawie taka sytuacja zaś nie zachodziła i brak było podstaw do przyznania stronie żądanej sumy. Z wydanym wyrokiem – w zakresie pkt 4 i 5 – nie zgodził się skarżący i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) poprzez wymierzenie organowi rażąco niskiej kary 500 zł grzywny w związku ze stwierdzoną bezczynnością, mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy mając na uwadze rażący charakter bezczynności, celowym było wymierzenie organowi kary grzywny w najwyższym przewidzianym przez ustawę wymiarze; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 u.p.p.s.a., podczas gdy mając na uwadze charakter bezczynności oraz cele prewencyjno-kompensacyjne takiej sumy pieniężnej, zasadnym było przyznanie jej w maksymalnie możliwej wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego skarżący podniósł, że wymierzona grzywna jawi się jako iluzoryczna oraz nie spełni celu prewencyjnego. Może zaś w przyszłości jedynie spowodować, że organ w dalszym ciągu będzie się dopuszczał rażącej bezczynności, krzywdząc w ten sposób interesy strony. Celowym w takiej sytuacji było wymierzenie organowi grzywny w najwyższym dopuszczalnym wymiarze. Odnośnie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że został on dostatecznie uzasadniony wykazanymi w sprawie okolicznościami faktycznymi. Pokrywały się one przy tym z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i prowadziły do wniosku, że mamy do czynienia ze szczególnie drastycznym przypadkiem bezczynności organu, wymagającym zastosowania środka dyscyplinująco-represyjnego w maksymalnej ustawowej wysokości. Każdy ma bowiem prawo do wynagrodzenia szkody, która została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie i zaniechanie organu władzy publicznej. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 4 - 5 i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto pełnomocnik z urzędu wystąpił o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie w toku postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym m.in., że postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia drzew. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są ona usprawiedliwione. Pierwsza z powołanych podstaw kasacyjnych, wykazująca nieadekwatną do stopnia naruszenia prawa wysokość grzywny, nie zasługiwała na uwzględnienie. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. jest szczególnym środkiem prawnym o złożonym charakterze. Z jednej bowiem strony ma ona za zadanie ukarać i zdyscyplinować organ za zaistniałe już uchybienia m.in. w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Z drugiej zaś dąży ona do prewencyjnego zabezpieczenia prawidłowości działania organu na przyszłość. Nie należy przy tym zapominać, że podmiotem wyłącznie uprawnionym do zastosowania grzywny jest sąd, który winien podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcie dostosować ściśle do okoliczności danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się postulowanego przez stronę naruszenia przepisów postępowania w zakresie określenia wysokości wymierzenia organowi grzywny. Sąd pierwszej instancji przyjmując konkretny wymiar grzywny wziął bowiem pod uwagę zarówno rażący charakter stwierdzonej bezczynności, zakres podjętych przez organ działań, jak i ich umiejscowienie w czasie. Wskazane przesłanki przemawiały za wymierzeniem grzywny w kwestionowanej wysokości. Nie miała ona przy tym iluzorycznej postaci, jak utrzymuje to strona, gdyż jej wysokość dostosowana była do przedmiotu sprawy i stopnia zawinienia organu. Nie było zatem podstaw, aby wymierzyć organowi grzywnę w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą. Tego rodzaju rozstrzygnięcie należy traktować jako ostateczność, która powinna być poprzedzona grzywnami o niższej wartości. Stosowana w ten sposób stopniowalność grzywny w pełni realizować będzie jej cele dyscyplinująco-prewencyjne. Sama grzywna nie może być bowiem postrzegana wyłącznie w charakterze środka represyjnego. Dowodem skuteczności takiego podejścia jest niniejsza sprawa, albowiem wbrew obawom skarżącego, organ, nie czekając prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, zastosował się do wyroku Sądu pierwszej instancji i – jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną – wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym Wójt usunął stan swojej bezczynności, dając jednocześnie stronie możliwość na zweryfikowanie przyjętego stanowiska w toku kontroli instancyjnej. Odnośnie drugiego zarzutu kasacyjnego stwierdzić trzeba, że oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej mieściło się w granicach obowiązującego prawa. Aprobując stanowisko skarżącego o kompensacyjnym wymiarze tego rodzaju instytucji procesowej należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że żądanie strony nie zostało w żaden sposób uzasadnione. I oczywiście nie chodzi to o argumentację przemawiającą za zasadnością skargi i wykazującą uchybienia organu, lecz o przedstawienie swojego osobistego, w tym majątkowego, wymiaru negatywnych następstw, jakie wiązały się ze stwierdzoną bezczynnością. Tego rodzaju motywów zabrakło zaś w skardze i do momentu wyrokowania Sąd pierwszej instancji nie poznał powodów, dla jakich – z punktu widzenia strony – zasadnym byłoby przyznanie sumy pieniężnej. W dodatku wnioskowany jej wymiar ([...] zł) wykraczał poza dopuszczalne granice, o których mowa w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Stąd też rozstrzygnięcie podjęte w tej materii było zasadne i trafnie akcentowało, że suma pieniężna winna być stosowana jedynie w wyjątkowych sytuacjach m.in. przy celowym unikaniu przez organ załatwienia sprawy bądź w obliczu obawy dalszego nierespektowania obowiązków ustawowych. Niniejsza sprawa takim wyjątkowym przypadkiem nie była, czego potwierdzeniem jest wspominane już usunięcie przez organ swojej bezczynności poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 u.p.p.s.a.