III OSK 1776/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 137/23 w sprawie ze skargi K.M. na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. uchyla pkt III zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta Rzeszowa do wydania aktu albo dokonania czynności i zobowiązuje Prezydenta Miasta Rzeszowa do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie jednego miesiąca, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Rzeszowa na rzecz K.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 137/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. (dalej "skarżąca") na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku: I. stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od Miasta Rzeszowa na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta o wyjaśnienie kwestii dotyczącej oznaczeń oraz wycinki części drzew rosnących na działce nr [...] obręb [...] oraz w jej sąsiedztwie. Pismo to przekazano do właściwej jednostki organizacyjnej Gminy Miasto Rzeszów – Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie. Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie udzielił skarżącej wyjaśnień co do oznaczeń poczynionych na drzewach – informując, że są to robocze oznaczenia geodezyjne wskazujące na już zainwentaryzowane i pomierzone elementy zieleni, które wykonano w ramach planowanej inwestycji w zakresie budowy wielopoziomowego skrzyżowania drogi z linią kolejową. Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, kto i dlaczego poczynił oznaczenia na drzewach, które rosną na działce o nr ewid. [...]oraz na działkach sąsiednich, a także o wszczęcie postępowania administracyjnego, które wyjaśni, czy drzewa te są żywe czy obumarłe. Wobec braku ponownej odpowiedzi organu skarżąca złożyła ponaglenie. Pismem z dnia 14 listopada 2023 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że w sprawie wniosku z dnia 4 lipca 2023 r. doszło do bezczynności Prezydenta; 2) o zobowiązanie organu do rozpoznania w określonym terminie przedmiotowego wniosku oraz dokonania czynności zmierzających do wyjaśnienia podniesionych w tym wniosku okoliczności. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła w szczególności, że pismem z dnia 4 lipca 2023 r. domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, postępowanie nie zostało wszczęte postępowanie ani też nie doszło do odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie i wyjaśnił, że w polskim systemie prawnym nie istnieje przepis regulujący zagadnienia dotyczące oznaczania drzew. Oznaczanie drzew stanowi powszechną praktykę stosowaną nie tylko w celu wyznaczenia ich pod wycinkę, ale również dla wyszczególnienia ze względu na konkretną potrzebę, w tym również w zakresie m.in. pielęgnacji. Organ wskazał również, że brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby wszczęcie w opisanym zakresie postępowania administracyjnego. Prezydent zaznaczył, że pismem z dnia 19 lipca 2023 r. wystosowano do skarżącej wezwanie o uzupełnienie i doprecyzowanie zagadnień związanych z podnoszoną kwestią – wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi, co uniemożliwiało organowi dokonanie działań. W dniu 20 marca 2024 r. Sąd I instancji wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę w części. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zreferował pisma skarżącej i organu, a następnie ocenił, że postępowanie organu było wadliwe, ponieważ w sposób nieuprawniony potraktował on pismo skarżącej z dnia 4 lipca 2023 r. jako kontynuację poprzedniej korespondencji, a ponadto powinien był albo wszcząć na żądanie skarżącej postępowanie w sprawie albo odmówić wszczęcia tego postępowania w formie prawem przewidzianej. Prezydent powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Każdy ma bowiem prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. WSA w Rzeszowie zauważył, że organ poinformował o braku podstaw prawnych do podjęcia żądanego przez skarżącą postępowania, ale stało się to dopiero na etapie wniesienia skargi. W sprawie nie zostało wydane adekwatne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, w oparciu o wymienione przepisy kodeksowe. Sąd I instancji wskazał dalej, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji stwierdzone naruszenie nie jest bowiem wadliwością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a stanowi jedynie formalne naruszenie zasad prowadzenia postępowania, które wprawdzie wpływa na prawo strony do załatwienia jej sprawy w krótkim terminie, ale nie nosi cech oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, ewidentnego lekceważenia wniosku strony czy jawnego braku woli w załatwieniu sprawy. Skarżąca w krótkim okresie skierowała do organu dwa pisma w podobnym przedmiocie. Stan bezczynności w sprawie został spowodowany głównie błędną oceną co do formy zakończenia postępowania. Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej, WSA w Rzeszowie zważył, że skarżąca nie uzasadniła należycie zasadności tego żądania. Uzasadnienie skargi nie wskazuje żadnych konkretnych okoliczności, jakie wystąpiły w związku z bezczynnością organu. Strona nie wykazała wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Samo pozostawanie przez organ w bezczynności nie przesądza automatycznie o powinności przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma wprawdzie charakter kompensacyjny, ale nie może być traktowana jako odszkodowania. Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Pismem z dnia 7 maja 2024 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2024 r., zaskarżając go w części – co do pkt II i III. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie orzeczenia zgodnie z pkt 1 i 2 tego przepisu; 2) naruszenie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez wskazanie, iż stwierdzona bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) naruszenie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wskazanej w skardze, a ustalonej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) naruszenie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może być stroną postępowania w sprawie wskazanej w jej wniosku przyjęcie i że brak jest podstawy prawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego; 5) naruszenie art. 74 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ochrona środowiska, a więc również drzew, jest obowiązkiem władz publicznych, każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska oraz władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie, że Prezydent Miasta Rzeszowa dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, oraz przyznanie na podstawie art.149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł – ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności. W pozostałym zaś zakresie podlega oddaleniu. Przed odniesieniem się do bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że treść i zakres wyroku ze skargi na bezczynność jest determinowana przepisami art. 149 i 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Analiza zaskarżonego wyroku przez pryzmat powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że pkt III wyroku ("oddala skargę w pozostałym zakresie") obejmuje negatywne rozstrzygnięcia: 1) w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności, 2) w przedmiocie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Tych rozstrzygnięć dotyczy zatem skarga kasacyjna. Ponadto skarżąca kasacyjnie zakwestionowała pkt II wyroku, zwierający stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze tak zrekonstruowany zakres zaskarżenia, jako zasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ w obliczu poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych zachodziły podstawy do zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie. Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, który – mimo upływu terminu kodeksowego – nie został załatwiony w przepisany prawem sposób – organ ani nie wydał decyzji, ani nie rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Przed wprowadzeniem do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a przyjmowano – przynajmniej w niektórych koncepcjach – że stwierdziwszy brak podstaw do wszczęcia postępowania, mimo wniesionego podania, organ mógł pozostać bierny, a to, czy nie ocenił wspomnianych podstaw błędnie, podlegało kontroli w postępowaniu inicjowanym ówczesnym zażaleniem do organu wyższego stopnia tudzież skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Obecnie – gdy obowiązuje art. 61a k.p.a. – kwestia istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zasadzie wymyka się spod oceny sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu; kwestia ta może być badana dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję (gdy organ rozstrzygnął ją pozytywnie) albo na postanowienie odmowne (gdy organ rozstrzygnął ją negatywnie). W obecnym stanie prawnym, mając do czynienia z podaniem, w którym wnioskodawca domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, organ obowiązany jest albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną lub formalną), albo postanowić o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Sąd I instancji, uwzględniając powyższe uwarunkowania, stwierdził bezczynność organu i o tej bezczynności orzekł w pkt I wyroku. Konsekwencją tego stwierdzenia powinno być jednak także – skoro do czasu wyrokowania stan bezczynności nie ustał – zobowiązanie organu do wydania aktu albo dokonania czynności. Brak takiego zobowiązania skutkował naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 193 p.p.s.a. – uchylił pkt III zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania Prezydenta do wydania aktu albo dokonania czynności i zobowiązał Prezydenta do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie jednego miesiąca. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wskazanej w skardze. Orzekanie o ewentualnym przyznaniu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., III OSK 724/23). Ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23). Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Sąd I instancji uzasadnił negatywne rozstrzygnięcie co do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie to jawi się jako przekonujące, a w skardze kasacyjnej nie sformułowano argumentacji mogącej je skutecznie podważyć. W tej sytuacji niepodobna skonstatować naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo). Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej prezentuje doktryna (zob. np. M. Sieniuć, M. A. Król, Rażąca bezczynność organu w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Uczniowie jednego mistrza. Klasyczne instytucje postępowania administracyjnego w dobie przemian, red. A. Krawczyk, Łódź 2024, s. 329 i n.). W okolicznościach niniejszej sprawy niepodobna dopatrzyć się znamion rażącego naruszenia prawa. Zreferowane wyżej stanowisko Sądu I instancji w tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Skarga kasacyjna nie naprowadza na okoliczności, które mogłoby prowadzić do odmiennej oceny. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 149 § 1a p.p.s.a. jest niezasadny. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 74 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do tych zarzutów wypada zauważyć – o czym była już mowa wyżej – że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie wypowiada się co do sposobu załatwienia sprawy ani nawet co do zasadności wszczęcia postępowania. Sąd bada jedynie to, czy organ w terminie zareagował na wniosek w przewidziany prawem sposób. WSA w Rzeszowie nie przesądził zatem istnienia podstaw do wszczęcia tudzież odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena w tej mierze należy do organu. W razie zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a. skarżącej będzie przysługiwał środek prawny przewidziany w art. 61a § 2 k.p.a. Mająca na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku i na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.