III OSK 4379/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 544/20 o odrzuceniu skargi Z.J. na akt Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odwołania z funkcji kierownika katedry postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 544/20 odrzucił skargę Z.J. na akt Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie odwołania z funkcji Kierownika [...] Uniwersytetu [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Akty i czynności z zakresu działalności administracji publicznej podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 1 – 9 P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżony akt rektora odwołujący skarżącego z funkcji kierownika katedry nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi on władczy, jednostronny przejaw woli rektora w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie rektora w przedmiocie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni Sąd wyjaśnił, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Z kolei pracownicy zakładu pozostają z nim w stosunkach wewnętrznych, których charakter uzależniany jest od sposobu ich nawiązania (administracyjnoprawny lub cywilnoprawny). W każdym jednak przypadku w stosunku do pracowników zakładu pojawia się także podporzadkowanie prawu zakładowemu. Strona w swojej skardze wskazuje, że podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowił § 58 ust. 2 Statutu Uniwersytetu [...], zgodnie z którym rektor, z ważnych przyczyn, może zawiesić lub odwołać z pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej przed upływem okresu, na jaki została powierzona funkcja. Zdaniem sądu, stanowiska organu uczelni wyrażonego w wyżej podniesionej kwestii nie można traktować jako działania wymagającego wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. W doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznać należy pogląd, zgodnie z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów. Będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku łączącego go z zakładem. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest rozstrzygnięcie rektora objęte skargą, które nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu. Akt ten, wbrew wywodom skargi, nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Do takich bowiem aktów lub czynności zalicza się te akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub czynność (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013). Przepis § 58 Statutu uczelni nie należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Sporne rozstrzygnięcie jest jednostronnym aktem wewnętrznym organu uczelni, wydanym w kwestii obsady funkcji kierowniczych w uczelni, skierowanym do podmiotu będącego w zależności organizacyjnej z organem uczelni. Ten jednostronny akt organu uczelni został skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku wewnętrznego, przy tym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Podsumowując, kontroli sądowej nie może podlegać akt wewnętrzy organu uczelni wyższej w sprawie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni. Skarga, jako dotycząca sprawy związanej z autonomią uczelni, okazała się tym samym niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Z powyższym postanowieniem Sądu nie zgodził się skarżący, który złożył skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię opartą na mylnym założeniu, że uczelnia jako jednostka zakładowa nie jest częścią administracji publicznej, a co za tym idzie akt odwołania nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy orzecznictwo wskazuje na charakter administracyjny aktu; 2. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że odwołanie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy charakter odwołania, jako indywidualnego aktu skierowanego do konkretnego adresata, a skutkującego odebraniem skarżącemu uprawnień związanych z zarządzaniem jednostką, w sposób bezpośredni wskazuje, iż akt ten ma charakter administracyjny; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy akt odwołania stanowi akt o charakterze administracyjnym, który w sposób bezpośredni narusza prawa i interes prawny skarżącego, a co za tym idzie uzasadnionym i koniecznym jest zapewnienie skarżącemu możliwości dochodzenia praw w administracyjnym toku instancji. W związku z powyższymi uchybieniami, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że decyzje organów uczelni dotyczące indywidualnych spraw użytkowników tego zakładu administracyjnego nie są poddane kontroli sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, akt odwołania jest aktem, do którego zastosowanie mają przepisy postępowania administracyjnego, a co za tym idzie sprawa ta należy do właściwości sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że odwołanie z funkcji stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przemawia za tym fakt, że akt został podjęty w sprawie o charakterze indywidualnym, został skierowany do zindywidualizowanego podmiotu, a nadto dotyczył uprawnień lub obowiązków podmiotu, które mają swoją podstawę w przepisach prawa, oraz który skutkował pozbawieniem skarżącego przyznanych mu kompetencji publicznych. Akt odwołania z pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej związany jest z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresu szkolnictwa wyższego, określonych w przepisach tej ustawy (art. 23 ust. 2 pkt 6), które mają przecież charakter publicznoprawny. Obsada stanowiska kierowniczego, jest przejawem zarządzania uczelnią publiczną, a zarządzanie to bezsprzecznie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wobec powyższego, akt organu uczelni wyższej w sprawie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni, na mocy wyraźnego umocowania ustawowego (przyznania kompetencji), jako akt władczy tego organu, rozstrzygający o tym, czy skarżącemu przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podlega kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną rektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, w którym organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne dzielące się na akt zewnętrzne i akt wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Podkreślić przy tym należy, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnemu i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Zwrócić należy uwagę, że "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy prawnej decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie. Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wyraźnie przewiduje, w jakich sytuacjach w indywidualnych sprawach wydaje się decyzję administracyjną. Skoro ustawa ta nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym. Wskazać przy tym należy, że kwestia ta została uregulowana § 58 Statutu uczelni. Jest to niewątpliwie przepis wewnątrzzakładowy i nie może być on uznany za powszechnie obowiązujący. Wobec tego nie może stanowić on materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia rektora. Oznacza to tym samym, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak również za decyzję administracyjną. Zaskarżony akt został bowiem wydany w celu wywołania konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie podjęte w ramach władztwa zakładowego wewnętrznego, które nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to WSA w Łodzi zasadnie uznał, że nie mogło ono być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).