III OSK 4109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2805/19 odrzucające skargę A. O. na pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2805/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę A. O. na pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z [...] września 2019 r. skarżący zwrócił się do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z prośbą o interwencję w sprawie uzyskania przez niego zaświadczenia, że Państwowa Szkoła [...] w G., którą ukończył, posiadała status uczelni wyższej. Stanowiące odpowiedź na powyższe wystąpienie i zaskarżone do sądu administracyjnego pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2019 r. zostało przez Sąd Wojewódzki zakwalifikowane jako pismo kończące postępowanie skargowe, uregulowane w dziale VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej zwanej "k.p.a.". Skoro bowiem skarżący nie wskazał w piśmie inicjującym postępowanie w sposób konkretny zaświadczenia, którego prawidłowość kwestionuje, to nie sposób uznać, aby organ był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego kończącego postępowanie. Skargę kasacyjną złożył A. O., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 219 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkującą ustaleniem, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] października 2019 roku wydane przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej stanowi jedynie pismo (czynność materialno - techniczną) od którego nie służy środek odwoławczy, a nie postanowienie o rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 219 k.p.a. na odmowę wydania zaświadczenia określonej treści. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowa kwalifikacja zaskarżonego pisma prowadzi do wniosku, że stanowi ono postanowienie o rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia w drodze skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji błędnie natomiast przyjął, że zaskarżone pismo stanowiło czynność materialno – techniczną, bowiem o rodzaju rozstrzygnięcia decyduje nie nazwa pisma, a przepisy, na podstawie których zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podnosi, że pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2019 r., nr [...], zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, winno być uznane za postanowienie organu drugiej instancji wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, o którym mowa w art. 219 k.p.a. Taka kwalifikacja prawna zaskarżonego pisma w istocie prowadziłaby do uznania skargi wniesionej w sprawie za dopuszczalną. Wskazać należy, że tryb wydawania zaświadczeń został uregulowany w dziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym i odformalizowanym rodzajem postępowania administracyjnego. Pewną gwarancję procesową dla wnioskodawcy stanowi art. 219 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie wskazuje się, że wydanie postanowienia na podstawie art. 219 k.p.a. powinno nastąpić, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia, w tym gdy dotyczy ono danych objętych klauzulą tajności na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych (M. Jaśkowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX el. 2020, art. 219 teza 4). W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych do uznania, że zaskarżone pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2019 r., nr [...], stanowi postanowienie organu drugiej instancji wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Podstaw do takiego twierdzenia próżno szukać w treści pism w sprawie jak i chronologii postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Rzeczywiście z wydanego na wniosek skarżącego pisma Uniwersytetu [...] w G. z 13 grudnia 2018 r., nr [...], wynika, że Uniwersytet [...] w G. nie znalazł podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie studiów w Państwowej Szkole [...] w G., co może zostać uznane za rozstrzygnięcie odmawiające wydania zaświadczenia określonej treści. Brak było bowiem w ocenie Uniwersytetu [...] w G. możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści z uwagi na obowiązujący stan prawny i niemożność zakwalifikowania w 1968 r., tj. w dacie kształcenia skarżącego, Państwowej Szkoły [...] w G. jako uczelni wyższej, zaś skarżącego – jako absolwenta tej uczelni. W świetle orzecznictwa NSA nie tytuł pisma, a treść rozstrzygnięcia przesądza o charakterze danego pisma (informacji) jako postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (postanowienie NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1853/07, LEX nr 466157). Jak wskazał NSA w postanowieniu z 11 marca 2008 r., II OSK 1816/17, LEX nr 479462, celem postępowania zaświadczeniowego jest umożliwienie wnioskodawcy uzyskania potwierdzenia pewnych faktów lub stanu prawnego, niezbędnego z punktu widzenia wnioskodawcy. Szczególna forma postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenie kontroli administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach w sprawie wydawania zaświadczeń, które zakończyły się wydaniem innego niż wnioskowane rozstrzygnięcia. Należy zatem uznać, że skoro wniosek skarżącego kierowany do Uniwersytetu [...] w G. nie zakończył się wydaniem zaświadczenia, to pismo z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w istocie stanowi postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem skarżący postanowienia tego nie zaskarżył. Z treści pisma skarżącego z [...] września 2019 r. w żaden sposób nie wynika, że kwestionuje on konkretnie treść postanowienia czy też pisma Uniwersytetu [...] w G. z [...] grudnia 2018 r. Nie sposób zatem przyjąć, że powyższe pismo skarżącego w istocie stanowiło zażalenie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia takiego domniemania wbrew treści samego pisma. Ponadto pismo to nie zostało złożone w 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia. Pismo kierowane przez skarżącego do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zawierające wniosek o "skierowanie sprawy do sądu administracyjnego" zostało złożone dopiero [...] września 2019 r., a zatem 9 miesięcy po otrzymaniu ww. pisma z [...] grudnia 2018 r. Już z tego względu nie sposób uznać, aby skarżący zainicjował postępowanie zażaleniowe, które mogłoby zostać zakończone postanowieniem organu odwoławczego. Wbrew treści skargi kasacyjnej nie sposób zatem wywieść, że zaskarżone pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2019 r., nr [...], stanowi postanowienie organu drugiej instancji wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Od postanowienia Uniwersytetu [...] w G. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], skarżący nie odwołał się. Wobec tego pismo skarżącego z [...] września 2019 r. mogło zostać przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zakwalifikowane wyłącznie jako skarga złożona na podstawie art. 227 k.p.a. Należy przy tym uwzględnić kontekst sprawy, albowiem w przedmiocie kwalifikacji prawnej kształcenia skarżącego w Państwowej Szkole [...] w G. na przestrzeni lat 2017 – 2019 miała miejsce liczna korespondencja zainicjowana wnioskami skarżącego. Słusznie zatem organ zakwalifikował wniesione pismo z [...] września 2019 r. jako kontynuację dotychczasowej korespondencji i rozpatrzył to pismo jako skargę. Powyższe przesądza o nietrafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 219 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.