III OSK 4341/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Paszkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1033/19 w sprawie ze skargi J.J na decyzję Dyrektora [...] z dnia 11 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 1033/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na decyzję Dyrektora [...] w [...] z 11 września 2019 r. w sprawie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 26 września 2018r. Dyrektor [...] udzielił A.W. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego - końcowego odcinka rowu melioracyjnego, na działce nr [...] położonej w obrębie [...] – G., gm. M., a decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 października 2018 r. W dniu 12 marca 2019 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z 5 czerwca 2019 r. Dyrektor [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 26 września 2018 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Organ podał, że w operacie wodnoprawnym wykazano, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, a z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wznowieniowego wynika, że przedmiotowe urządzenie wodne stanowi końcowy odcinek rowu melioracyjnego. Podano, że nie stwierdzono istnienia przepustu łączącego nieruchomości skarżącego z przedmiotowym rowem, a ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że przepust ten zlikwidowano w wyniku realizacji decyzji Starosty [...] z 28 grudnia 2015 r. W związku z tym ustalono, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej. Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z 11 września 2019 r. Dyrektor [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podał, że zgodnie z art. 401 ust. 1 i 2 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (ust. 1) oraz stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych dotyczących śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym jest właściwy organ administracji żeglugi śródlądowej (ust. 2). Podniesiono, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że zasięg oddziaływania planowanych robót obejmował działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność wnioskodawczyni. Natomiast skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...], które nie przylegają bezpośrednio do działki [...], na której znajduje się odcinek rowu objęty pozwoleniem wodnoprawnym, lecz są położone są po drugiej stronie drogi (działki nr [...]), a pod drogą tą nie ma przepustu łączącego nieruchomości skarżącego z rowem położonym na działce nr [...]. Zatem organ I instancji słusznie uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. oraz art. 234 i art. 401 P.w. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę WSA podniósł, że skarżący dochował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a zatem obowiązkiem organu I instancji było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 26 września 2018 r., co uczyniono wydając postanowienie z 26 marca 2019 r. Podniesiono, że ustaleń organów, udokumentowanych w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, że w dacie wydania ostatecznej decyzji z 26 września 2018 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie było oddziaływania planowanych do wykonania (w tym wypadku likwidowanych) urządzeń wodnych na działkę skarżącego. Odcinek rowu melioracyjnego na działce nr [...] nie graniczył bowiem bezpośrednio z nieruchomościami należącymi do skarżącego. Wprawdzie rów znajdujący się na działce skarżącego posiadał niegdyś połączenie, poprzez przepust pod działką drogową nr [...], z rowem melioracyjnym zlokalizowanym na działce [...], ale przepust ten został zlikwidowany przed 29 sierpnia 2016 r., na podstawie decyzji Starosty z 28 grudnia 2015 r., którą nałożono m.in. na Gminę obowiązek likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego - rowu o długości 52 metrów wzdłuż drogi gminnej oraz zasypanie, ewentualnie zlikwidowanie, drożności przepustu połączonego z przedmiotowym rowem. Zatem likwidacja odcinka rowu na działce nr [...] nie mogła oddziaływać na działki należące do skarżącego, gdyż likwidacja przepustu pod drogą uniemożliwia przepływ wód od strony działek [...] i [...] w kierunku rowu na działce [...]. W konsekwencji organy słusznie uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich z 26 września 2018 r. i prawidłowo odmówiły jej uchylenia. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł J.J., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do należytego wyjaśnienia sprawy; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechały kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie poczyniły nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, zaoferowany wyłącznie przez właścicielkę działki nr [...], z zupełnym pominięciem twierdzeń skarżącego; - art. 234 P.w. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sytuacji zasypanie rowu nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, podczas gdy właściwa analiza winna prowadzić do wniosku, że zasypanie rowu stanowi zmianę szkodliwie wpływającą na działkę skarżącego; - naruszenie art. 401 P.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że działka należąca do skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych i w konsekwencji tego odmowę przyznania skarżącemu statusu strony postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasypanie rowu, który odprowadzał wodę z działek skarżącego w oczywisty sposób ingeruje i wpływa bardzo negatywnie i szkodliwie na jego nieruchomości. Podano, że przy wydawaniu decyzji przez Wójta skarżący nie miał możliwości zapoznać się z dokumentacją złożoną przez właścicielkę działki nr [...], gdyż organ uznał wówczas, że skarżący nie jest stroną postępowania. Ponadto dokumentacja sporządzona nawet przez uprawnione osoby, została sporządzona na zamówienie właścicielki działki, a zatem trudno uznać, aby była rzetelna i bezstronna. Podano, że przedmiotowy rów istniał od zawsze i jego przeznaczeniem było odprowadzanie wody z nieruchomości skarżącego. Zatem przedmiotowy rów w oczywisty sposób wpływa na nieruchomości należące do skarżącego, a kwestia ewentualnego przepustu pod drogą jest kwestią wtórną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Przy czym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Należy bowiem zauważyć, że w skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże w ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 234 P.w. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 234 P.w. zawiera 5 ustępów, a w skardze nie sprecyzowano, którego z ustępów zarzut dotyczy. Przez podstawę kasacyjną należy zaś rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12,wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Należy także wskazać, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego, a nie przepisem proceduralnym, a ponadto w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi do WSA była bowiem decyzja o odmowie uchylenia, w trybie wznowieniowym, ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast art. 234 P.w. dotyczy obowiązków właściciela gruntu w zakresie zmian stanu wody na gruncie i jej odprowadzania. W tej sytuacji nie mogło dojść do jego naruszenia. Odnosząc się z kolei do podniesionego zarzutu naruszenia art. 401 P.w. wskazać należy, że także ten przepis składa się z ustępów (9), a skarżący kasacyjnie nie wskazał, którego z nich zarzut dotyczy. Nawet jednak gdyby przyjąć, uwzględniając teść uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 401 ust. 1 P.w., określającego strony postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, to zarzut ten także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że zasypanie przedmiotowego rowu miało wpływ na jego działkę, gdyż rów ten był od zawsze i zbierał wodę z należących do niego nieruchomości, a brak przepustu pod drogą jest kwestią wtórną. Jednakże poza formułowaniem takich twierdzeń, skarżący w żaden sposób nie podważył ustaleń organu, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, odnośnie do braku oddziaływania likwidacji rowu, objętych pozwoleniem wodnoprawnym, na działki skarżącego. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a., które sprawdzają się do kwestionowania prawidłowości oceny WSA prowadzenia przez organ postępowania oraz dokonanej oceny dowodów. Należy podkreślić, że w przepisach ustawy p.p.s.a. nie ma art. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że przedmiotem skargi była decyzja wdana w trybie wznowieniowym. Jak wskazano wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 1551/21) w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się zatem także sprawdzenie, czy strona skarżąca jest, czy też nie jest, stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Jednakże zakres tego postępowania wyjaśniającego jest jednak w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Dopiero wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości, odnoszącej się do tej przesłanki, a zawartej w art. 147 zdanie drugie k.p.a. W tym sensie można przyjąć, że obowiązkiem wnioskodawczyni jest wykazanie zaistnienia jej indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1015/19 oraz powołane w nim orzecznictwo). Tymczasem skarżący kasacyjnie wprawdzie kwestionuje ustalenia organu co do kwestii odziaływania rowu, zasypanego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, na jego nieruchomość, ale nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organu w tym zakresie, z których wynika, że przedmiotowy rów melioracyjny nie miał połączenia z działką skarżącego, a zatem jego zasypanie nie mogło mieć wpływu na działkę skarżącego. Należy przy tym wskazać, ze wprawdzie to na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale nie oznacza to, że strona może pozostawać bierna, zwłaszcza jeśli chodzi o wykazanie okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne. Ponadto skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że przy ocenie zebranego materiału dowodowego uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, czyli że brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Nie jest zatem wystarczające samo twierdzenie skarżącego, że ocena zebranego materiału dowodowego jest niewłaściwa, a do tego sprowadza się argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej. W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.