III OSK 413/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Bełczewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 445/22 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 19 stycznia 2022 r. nr 2/2022/KUZ w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. N. na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 445/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 19 stycznia 2022 r. nr 2/2022/KUZ w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 19 stycznia 2022r. nr 2/2022/KUZ Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: kpa), w związku z art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1121, dalej jako: "u.p.w."), po rozpatrzeniu odwołania A. N. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 lipca 2020r. znak KR.ZUZ.1.421.86.2018: uchylił ww. decyzję w części punktu II. dotyczącego ustalonego do dnia 31 października 2020 r. terminu likwidacji rowu ziemnego i orzekł o ustaleniu terminu wykonania likwidacji rowu ziemnego, zlokalizowanego na działce ewid. (...), tj. 3 miesiące od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się prawomocna; w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 64a u.p.w. Zauważył, iż przepis ten reguluje dwa rodzaje postępowania. Pierwsze z nich to postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 1 u.p.w., wszczynane jest ono przez organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego w celu legalizacji tego urządzenia. Z kolei drugie z tych postępowań, to postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 5 u.p.w., w ramach którego organ nakłada w drodze decyzji na właściciela urządzenia wodnego obowiązek likwidacji tego urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 5 u.p.w. wszczynane jest przez organ z urzędu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, że Gmina W. w 2004 r. podczas przebudowy drogi gminnej wykonała, bez pozwolenia wodnoprawnego, m.in. rów na terenie działki nr (...). Rów ten został wykonany przez Gminę W. na prośbę S. N., ówczesnego właściciela działki nr (...), po to aby spowodować łagodniejszy spływ wód i odwodnić częściowo tę działkę. Do ww. działań doszło pomimo wycofania się przez S. N. z wyrażonej zgody na wykonanie tego rowu (wycofanie zgody potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Gminy w W. z dnia 25 lutego 2005 r., znak: RS 6060/07/05). Prezes PGW WP podniósł, że pomimo, iż w sprawie bezspornym było, że objęte niniejszym postępowaniem urządzenie wodne wykonała Gmina W., to właścicielem tego urządzenia stał się z chwilą jego wykonania S. N., a w chwili obecnej właścicielem rowu są córki S. N., tj. A. N. i J. N. Zauważył, że wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny, co potwierdza przepis art. 48 Kodeksu cywilnego. Natomiast zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Oznacza to, że właściciel gruntu jest właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 64a ust. 1 u.p.w., to wyłącznie właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, a zgodnie z art. 64a ust. 5 tej ustawy, to na właściciela urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego organ administracji może nałożyć obowiązek jego likwidacji. W art. 64a u.p.w. nie został bowiem wymieniony podmiot, który odpowiada za wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, a wyłącznie właściciel tego urządzenia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wystąpiła okoliczność, w której A. N. i J. N. pomimo, że miały możliwość wystąpienia z wnioskiem o legalizację rowu wykonanego na działce nr (...) bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, to z prawa tego nie skorzystały. Zarówno J. N., jak i S. N. (pełnomocnik A. N.), w trakcie toczącego się postępowania podkreślali wręcz, iż domagają się likwidacji tego rowu. Zdaniem Prezesa PGW WP, zasadnie organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 64a ust. 5 u.p.w., poprzez nałożenie decyzją z dnia 31 lipca 2020 r., znak: KR.ZUZ.1.421.86.2018 na A. N. i J. N. obowiązku likwidacji rowu ziemnego na działce nr (...). W przedmiotowej sprawie bezspornym było bowiem, że na działce nr (...) doszło do wykonania rowu ziemnego bez wymaganego, w świetle przepisów ustawy u.p.w., pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazano powyżej przez właścicielki działki nr (...) nie zostało zainicjowane postępowanie, o którym mowa była w art. 64a ust. 1 u.p.w., a w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - w art. 190 ust. 1. Brak wniosku o wszczęcie takiego postępowania uzasadniał zatem wdrożenie przez organ procedury, o której mowa w art. 64a ust. 5 u.p.w., która zmierzała do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła A. N. Skarżąca wniosła o przywrócenie przez Gminę W. stanu poprzedniego. WSA w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w ustalonym przez organy stanie faktycznym zaistniały ustawowe przesłanki do nałożenia obowiązku na właścicieli nieruchomości działki nr ew. (...), powiat (...) likwidacji rowu ziemnego zlokalizowanego na. ww. działce jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego poprzez jego zasypanie w rozumieniu art. 64a u.p.w. i ponownie przytoczył treść tego przepisu. Odnosząc powyższe uregulowanie do stanu faktycznego stwierdzonego w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie podzielił stanowisko organów, że powyższe przesłanki zostały potwierdzone w odniesieniu do urządzenia wodnego w postaci rowu ziemnego zlokalizowanego na opisanej działce. Dalej Sąd zgodził się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji Wód Polskich, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdził, że Gmina W. w 2004 r. podczas przebudowy drogi gminnej wykonała, bez pozwolenia wodnoprawnego, m. in. rów na terenie działki nr (...). Rów ten został wykonany przez Gminę W. na prośbę S. N., ówczesnego właściciela działki nr (...), po to aby spowodować łagodniejszy spływ wód i odwodnić częściowo tę działkę. Do ww. działań doszło pomimo wycofania przez S. N. uprzednio wyrażonej zgody na wykonanie tego rowu (wycofanie zgody potwierdzało znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Gminy w W. z dnia 25 lutego 2005 r., znak: RS 6060/07/05). Następnie Sąd wyjaśnił, że wprawdzie objęte niniejszym postępowaniem urządzenie wodne wykonała Gmina W., to jednak właścicielem tego urządzenia stał się z chwilą jego wykonania S. N., a w chwili obecnej właścicielem rowu są jego córki, tj. A. N. i J. N. Jak zaznaczył bowiem Sąd I instancji, wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny, a zasada ta wynika z art. 48 k.c. co dodatkowo potwierdza także i treść przepisu art. 47 §1 k.c., wprowadzając pojęcie "części składowej rzeczy". To z kolei oznaczało, że właściciel gruntu jest właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych. Co więcej, zgodnie z brzmieniem art. 64a ust. 1 ustawy u.p.w., to wyłącznie właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, a zgodnie z art. 64a ust. 5 tej ustawy, to na właścicielu urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego organ administracji może nałożyć obowiązek jego likwidacji. W art. 64a u.p.w. nie został bowiem wymieniony podmiot, który odpowiada za wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, lecz właściciel tego urządzenia. W rozpoznawanej sprawie właścicielami tymi były i są A. N. i J. N., które pomimo, iż miały możliwość wystąpienia z wnioskiem o legalizację rowu wykonanego na działce nr (...) bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, to z prawa tego nie skorzystały. W rezultacie brak wniosku o wszczęcie takiego postępowania uzasadniał wdrożenie przez organ procedury, o której mowa w art. 64a ust. 5 u.p.w., która zmierzała do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i uzasadniał też nałożenie decyzjami wydanymi przez organy Wód Polskich na właścicielki ww. nieruchomości obowiązku likwidacji rowu ziemnego jako urządzenia wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. N., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie - po myśli art. 185 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Z kolei sporządzający skargę kasacyjną adwokat wystąpił o przyznanie A. N. prawa pomocy zgodnie z załączonym wnioskiem, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Złożył również wniosek o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając przy tym, iż koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 64a ust. 5 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zasadnym było nałożenie na skarżącą obowiązku likwidacji rowu ziemnego, zlokalizowanego na działce ewid. nr (...), podczas gdy do powstania przedmiotowych urządzeń wodnych doszło wskutek bezprawnego działania Gminy W., co w istocie doprowadza do przerzucenia na jednostkę negatywnych konsekwencji działań organów władzy publicznej; 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie na stronę w ramach decyzji administracyjnej obowiązku likwidacji stanu niezgodnego z prawem, w sytuacji gdy do powstania takiego stanu doszło wskutek bezprawnego działania organów władzy publicznej, co naruszało konstytucyjne zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2026 r. Prezes Wód Polskich, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym normujących gromadzenie materiału dowodowego, jego ocenę i ustalanie stanu faktycznego przez organy administracji, będącego podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanych decyzji oraz przepisów postępowania normujących kontrolę zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji – to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Z tak przyjętego stanu faktycznego przez Sąd I instancji wynikało, że: 1. na działce ew. nr (...), powiat (...), Gmina W. wykonano urządzenie wodne w postaci rowu ziemnego nie legitymując się pozwoleniem wodnoprawnym; 2. właścicielami tej działki pozostają A. N. i J. N.; 3. ww. właściciele nie wystąpili z wnioskiem o jego legalizację w oparciu o przepis art. 64a ust. 1 u.p.w. W tej zaś sytuacji w sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji wystąpiły wszystkie okoliczności wymienione w hipotezie normy wynikającej z przepisu art. 64a ust. 5 u.p.w., a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji podczas kontroli zaskarżonej decyzji. Właścicielami urządzenia wodnego nie był bowiem wykonawca urządzenia wodnego, ale właściciele nieruchomości, na której zostało ono wykonane (umiejscowione). W świetle bowiem przywołanej normy irrelewantna prawnie była osoba wykonawcy urządzenia wodnego, czy też jego działanie bez zgody właściciela (w tym konkretnym przypadku zgody wycofanej). Skorelowana treść obu cytowanych przepisów (art. 64a ust. 1 i ust. 5 u.p.w.) tworzy spójną całość normatywną regulującą tryb i sposób postępowania w razie wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wynika z nich, że właściciel urządzenia wodnego jest uprawniony do zainicjowania postępowania legalizacyjnego wykonanego urządzenia wodnego, a jeżeli tego nie uczyni, względnie jeżeli do legalizacji nie dojdzie, organ nakłada na tego właściciela w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia wodnego. Treść art. 64a ust. 1 i ust. 5 u.p.w. jest jednoznaczna w zakresie odnoszącym się do sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy. Nie budziło bowiem wątpliwości, że adresatem decyzji nakładającej obowiązek likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego byli jego współwłaściciele. Natomiast pojęcie "właściciel urządzenia wodnego" należy odczytywać systemowo. Systemowe zaś regulacje prawne kształtujące podmiotowy zakres prawa własności znajdują się w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 795), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji i co legło również u podstaw skierowania zaskarżonej decyzji do właścicieli nieruchomości, w tym do skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 296/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9C85260350). Twierdzenia W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych sprawy, kompetencja organu ograniczała się wyłącznie do stwierdzenia obowiązku likwidacji nielegalnie wybudowanego urządzenia wodnego i określenia jego warunków. Podnoszona zatem w zarzucie naruszenia przepisu art. 64a ust. 5 u.p.w., a oceniona przez skarżącą kasacyjnie jako bezprawna, działalność Gminy W. nie miała normatywnego znaczenia dla zastosowania tego przepisu. Czyniło to tak sformułowany zarzut – zarzutem niezasadnym. Przechodząc do rozpoznania drugiego postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, tj. zarzutu naruszenia zasad konstytucyjnych określonych w przepisie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP należało stwierdzić, że zarzut ten sprowadza się do twierdzenia o niekonstytucyjnym nałożeniu na skarżącą kasacyjnie obowiązku administracyjnego, podczas gdy to nie właściciele nieruchomości (w tym skarżąca kasacyjnie) doprowadzili do stanu niezgodnego z prawem, który był źródłem tego obowiązku, ale uczynił to organ władzy publicznej – podmiot prawa publicznego (gmina). Zarzut ten okazał się nieskuteczny, ponieważ zarówno orzekające w sprawie organy administracji publicznej, jak też kontrolujący je Sąd I instancji, zastosowały przepis art. 64a ust. 5 u.p.w. w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, a przepis ten wyznaczał tak podstawę, jak też granice działania zgodnego z prawem, a granic tych, z przyczyn wskazanych już powyżej, nie przekroczono. W sprawie oczywistym było, że powyżej opisane urządzenie wodne nie zostało wykonane ani przez właścicieli nieruchomości ani przez ich poprzednika prawnego, lecz wykonała je Gmina W. Sytuację taką przewidział również i ustawodawca posługując się w przepisie art. 64a ust.1 u.p.w. bezosobową formą "(...) urządzenie wodne zostało wykonane (...)" i wiążąc następnie dalsze skutki wykonania urządzenia z normą nakazową z przepisu art. 64a ust. 5 u.p.w., którą można zastosować tylko wobec właścicieli urządzenia wodnego. Przepis art. 64a ust. 5 u.p.w. jest jednoznaczny w swej treści i nie budzi wątpliwości, co NSA wyjaśnił już przy ocenie pierwszego zarzut skargi kasacyjnej. W konsekwencji nie doszło w sprawie do naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji (zasady legalizmu/praworządności). Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie naruszył też przepisu art. 2 Konstytucji RP, tzn. nie naruszył zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a ocena tego zarzutu jest tożsama z oceną zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji, z jedną dodatkową, poniższą uwagą. W tej bowiem części zarzutu skarżąca kasacyjnie w istocie zwraca uwagę na niekonstytucyjność samej regulacji przepisu art. 64a ust. 5 u.p.w., który mógłby stać się ewentualnym przedmiotem wniesionej przez nią skargi konstytucyjnej na warunkach i w trybie określonym w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tekst jednolity (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393). Kwestia ta wykraczała jednak poza granice rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Jednocześnie NSA dostrzegł, że nałożony na skarżącą kasacyjnie oraz współwłaściciela nieruchomości obowiązek wynikał z wykonania urządzenia wodnego przez Gminę W. bez tytułu prawnego zarówno w aspekcie cywilistycznym (brak przysługującego prawa własności), jak też administracyjnym (brak źródła uprawnień w akcie administracyjnym, czy też w przepisie prawa publicznego), co mogło i może być podstawą do wystąpienie przez właścicieli nieruchomości z powództwem odszkodowawczym wobec Gminy. Trzeba zatem podkreślić, że niniejsza sprawa i wydane w niej orzeczenia sądów administracyjnych nie zamykają skarżącej kasacyjnie i współwłaścicielowi nieruchomości prawa do wystąpienia z takim powództwem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt. 2. sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należało wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie skutecznie skorzystała z przysługującego jej prawa pomocy wnosząc skargę kasacyjną przez pełnomocnika z urzędu. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.