III OSK 3637/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 133/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia ochrony [...] Parku Krajobrazowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Sejmiku Województwa [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 133/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] (dalej: organ) z [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie, Gmina) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa procesowego powodujące nieważność postępowania, a polegające na pominięciu pełnomocnika strony skarżącej, reprezentującego ją radcy prawnego i brak wezwania go na rozprawę w dniu 23 lipca 2020 r., tj. art. 92 § 2 w związku z art. 34 p.p.s.a., co stanowi przesłankę nieważności postępowania opisaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. rozporządzenia Nr 137 Wojewody [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U.Woj.[...]. [...]) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenie to obowiązuje, gdy tymczasem prawidłowy wniosek przeciwny (iż rozporządzenie z 1997 r. nie obowiązuje) winien prowadzić do wniosku, że skarżony plan ochrony [...] Parku Krajobrazowego jest bezprzedmiotowy, a skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu jego nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że pozbawienie Gminy możliwości obrony swych praw polegało w niniejszej sprawie na pominięciu obecności pełnomocnika na rozprawie w dniu wydania wyroku i wskazania przez niego stanowiska skarżącej w przedmiocie reguł walidacyjnych, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. (II OSK 516/18). Podkreślono, iż na termin rozprawy wyznaczony na dzień 23 lipca 2020 r., tj. termin poprzedzający bezpośrednio wydanie wyroku w sprawie, nie został wezwany pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, choć znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo nie wygasło ani nie zostało wypowiedziane. W ocenie skarżącej kasacyjnie braku tego nie sanuje ani nie usprawiedliwia w żaden sposób działanie Sądu I instancji polegające na wezwaniu na ów termin pracownika strony skarżącej L.F. Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego Gmina podniosła, że Sąd I instancji, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r., skupił się nade wszystko w swych rozważaniach na ustaleniach walidacyjnych odnoszących się do podstaw prawnych obowiązywania planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego w kontekście wyeliminowania ze skutkiem ex tunc rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U.Woj.[...]. z 2007 r. [...]). Jak zauważono, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, iż na skutek stwierdzenia nieważności rozporządzenia z 2007 r. teren objęty tym rozporządzeniem utracił status parku krajobrazowego. Do takiego wniosku WSA doszedł po analizie art. 157 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161 (ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy, wobec czego nie doszło do ustawowej derogacji rozporządzenia z 1997 r., ani też ustawodawca w powołanym art. 157 ustawy o ochronie przyrody nie określił końcowego terminu obowiązywania tych aktów. Zdaniem WSA stwierdzenie nieważności rozporządzenia z 2007 r., którego dotyczy rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r. (II OSK 515/18) powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, a to z kolei determinuje usunięcie z obrotu normy derogacyjnej, na podstawie której uchylono rozporządzenie z 1997 r. Odnosząc się do tak sformułowanych rozważań skarżąca kasacyjnie wskazała, że o ile należy uznać za zasadne, iż stwierdzenie nieważności rozporządzenia z 2007 r. wywołało skutek ex tunc, o tyle nie jest takie oczywiste, jak przedstawia to Sąd I instancji, że normy rozporządzenia z 1997 r. na skutek wyeliminowania z obrotu tego z 2007 r. zaczynają ponownie obowiązywać. Zdaniem Gminy derogacja aktu prawnego dokonanego przez Wojewodę [...] rozporządzeniem z 2007 r. wobec rozporządzenia Wojewody [...] z 1997 r. ma charakter jednorazowy i niepowtarzalny. Nie ma tu znaczenia fakt, iż derogacja ta miała charakter dorozumiany, bowiem rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie zawierało wyraźnej normy derogacyjnej. Podkreślono, że istotą wejścia w życie aktu derogacyjnego jest m.in. pozbawienie mocy obowiązującej innego przepisu. Dotychczas obowiązujący przepis jest uchylany, a w jego miejsce nie jest ustanawiana żadna nowa regulacja (odmiennie niż przy zmianie przepisu). Derogacja ma charakter bezwzględny i ostateczny, co oznacza, że dotychczasowy przepis swej mocy obowiązującej zostaje pozbawiony i nie obowiązuje pro futuro. Stwierdzenie nieważności aktu derogującego, w przedmiotowej sprawie ocenionego przez NSA w wyroku z 15 stycznia 2019 r. rozporządzenia Wojewody [...] z 2007 r., zdaniem Sądu I instancji spowodowało "odżycie". W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko takie nie jest prawidłowe. Zauważono, że nie można pomijać tej okoliczności prawnej, iż zarówno rozporządzenie z 1997 r., jak i to pochodzące z 2007 r., zostały ogłoszone w stosownych Dziennikach Wojewódzkich (właściwych ze względu na terytorialny zakres działania organów je wydających, które w czasie ich ogłaszania były różne). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że podstawową funkcją ogłoszenia aktu jest funkcja informacyjna i nie sposób nie zauważyć, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił akt z 2007 r. podany do publicznej wiadomości nie został w sposób, jaki ma chociażby miejsce w odniesieniu do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Gminy problem ten nie jest iluzoryczny, bowiem o stanie prawnym dotyczącym ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego adresaci norm nie mają szans uzyskać informacji z właściwych publikatorów. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak mocy obowiązującej rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego winien prowadzić do oceny uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] 2016 r. jako bezprzedmiotowej, bowiem dotyczy nieistniejącej formy ochrony przyrody. Pismem z 27 października 2020 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. W piśmie z 9 czerwca 2021 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w W. poparł skargę kasacyjną oraz wniósł o uchylenie wyroku z powodu jego nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego powodującego nieważność postępowania, a polegający na pominięciu pełnomocnika strony skarżącej, reprezentującego ją radcy prawnego i brak wezwania go na rozprawę w dniu 23 lipca 2020 r., tj. art. 92 § 2 w związku z art. 34 p.p.s.a., co stanowi przesłankę nieważności postępowania opisaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 92 § 2 p.p.s.a. postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka, jeżeli wnieśli skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem. Prokurator Prokuratury Regionalnej zgłosił swój udział w postępowaniu i został powiadomiony o terminie rozprawy, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. W myśl zaś art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie zaś z art. 35 § 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Pełnomocnikami Gminy [...] byli zarówno radcowie prawni wymienieni w pełnomocnictwie z dnia 8 stycznia 2018 r., w tym radca prawny H.B., jak i pracownik Gminy [...] L.F. w oparciu o udzielone mu i znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z dnia 9 czerwca 2017 r. W sprawie ustanowiono więc więcej niż jednego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 67 § 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 76 § 3 jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Jeżeli strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, zgodnie z art. 76 § 3 p.p.s.a. wyboru dokonuje sąd (por. wyrok Sądu Najwyższego z 22 września1982 r., II CR 177/82, OSP 1983/6, poz. 122, z glosą W. Siedleckiego, OSP 1983/6, poz. 122). Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 23 lipca 2020 r., doręczono pełnomocnikowi Gminy [...] będącemu jej pracownikiem, to jest L.F. Gmina została więc powiadomiona o terminie rozprawy zgodnie z wymogiem zawartym w art. 91 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie można mówić, że doszło pozbawienia strony możności obrony swych praw, a więc do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia [....] Parku Krajobrazowego (Dz.U.Woj.[...]. Nr [...]) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenie to obowiązuje, gdy tymczasem prawidłowy wniosek przeciwny (iż rozporządzenie z 1997 r. nie obowiązuje) winien prowadzić do wniosku, że skarżony plan ochrony [...] Parku Krajobrazowego jest bezprzedmiotowy, a skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, z uwagi na konstrukcję tego zarzutu, niezbędne jest dokonanie uwag o charakterze ogólnym. W art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. zostały wymienione elementy składowe skargi kasacyjnej. Do elementów tych art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zalicza przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie powinno więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Tymczasem omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje i nie wskazuje konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Warunku przytoczenia podstawy kasacyjnej nie spełnia powołanie w tym zarzucie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13) chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że podstawę tego zarzutu stanowił art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55, t.j.; dalej: u.o.p.). Przepis ten stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy w związku ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r. nieważności rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego przestał istnieć [...] Park Krajobrazowy, dla którego zaskarżoną uchwałą z [...] 2016 r. nr [...] ustanowiono plan ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przy czym istotna jest nie tylko treść art. 157 u.o.p. i okoliczność, że stwierdzenie nieważności rozporządzenia z 2007 r. miało skutek ex tunc, a więc z mocą wsteczna i nie wywołało ono skutku w postaci derogacji rozporządzenia Wojewody [...] z [...] 1997 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego w województwie [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 1997 r. [...]), ale przede wszystkim treść art. 153 u.o.p. Zgodnie z art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. wymienione są parki krajobrazowe. Zgodnie więc z powołanym art. 153 u.o.p., skoro [...] Park Krajobrazowy został utworzony przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody to jest on nadal istniejącą formą ochrony przyrody. Przepis ten miał bowiem na celu uniknięcie powoływania do życia na nowych zasadach form ochrony przyrody, o których mowa art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 u.o.p. powołanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., poz. 1079 ze zm.). Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.