II SA/Wr 133/20

Dnia 23 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony P. Parku Krajobrazowego oddala skargę w całości.

Skargą z (...) 2017 r. Gmina (...) (dalej jako "skarżąca"), po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zakwestionowała w całości uchwałę S W D z (...) r. (nr (...)) w sprawie ustanowienia planu ochrony (...) (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2016 r., poz. 2865). Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie: 1) art. 21 ust. 2 pkt 24 lit a w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353) – dalej jako "uioś", w zw. z § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 IX 2010 r. w sprawie wzoru oraz zawartości i układu publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 186, poz. 1249), poprzez ich niezastosowanie i nie udostępnienie projektu zaskarżonego aktu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit u ustawy; 2) art. 19 ust. 6b ustawy z dnia 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody", poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie zaskarżonego aktu bez zaopiniowania projektu przez właściwego wkz; 3) art. 20 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie i wyznaczenie na terenie G P obszarów zakazu zlokalizowania nowych obiektów budowlanych oznaczonych, jako "BKIV - strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych - tereny wyłączone z zabudowy" (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit d oraz § 12 pkt 4 lit e - 1 załącznika do zaskarżonego aktu), pomimo nie wyznaczenia na podstawie zaskarżonego aktu granic stref ochrony krajobrazów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 powołanej ustawy, zaś jak wynika z art. 17 ust. 1a ustawy - takie zakazy mogą być wprowadzone wyłącznie w sytuacji wyznaczenia takich stref, których nie wyznaczono w zaskarżonym akcie; 4) art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię i wprowadzenie w § 18 i 19 zakazów nieprzewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji uznanie, że katalog możliwych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy ma charakter katalogu otwartego, pomimo tego, że ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "w szczególności"; 5) § 3 rozporządzenia W D z dnia (...) r. w sprawie (...) (Dz.Urz. Woj.Doln. Nr 94; poz. 1104) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie i określenie w zaskarżonym akcie zakazu lokalizacji nowych składowisk odpadów oraz zakazu lokalizacji obiektów, w których mogłaby się odbywać utylizacja odpadów przemysłowych, gromadzenie substancji toksycznych, odpadów chemicznych lub wybuchowych, poza zakresem zakazów określonych w rozporządzeniu W D z dnia (...) r. w sprawie (...); 6) art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego aktu bez uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej: "upzp"; 7) art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie w zaskarżonym akcie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a upzp, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem, które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, obowiązują w danej strefie. W motywach skargi, uzupełnionych pismem procesowym z (...) r., skarżąca szerzej uzasadniła poszczególne zarzuty jak i wskazała, że kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny z uwagi na naruszenie prawa społeczności lokalnej do udziału w postępowaniu mającym na celu przyjęcie planu ochrony oraz wprowadzenie istotnych ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie gminy nowych obiektów budowlanych (strefy oznaczone symbolem "BKIV"). Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, oraz w uzupełniającym piśmie procesowym z (...) ., organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ podniósł, że kwestionowana uchwała nie narusza przepisów prawa, bowiem: 1) w świetle art. 21 ust. 4 pkt 24a uioś istnieje obowiązek udostępniania w publicznych wykazach informacji o projekcie planu ochrony a nie treści całego planu, przy czym organ w trakcie procedowania dochował wszystkich obowiązków określonych w art. 33 i art. 39 uioś, a nadto skarżąca była informowana o przystąpieniu do sporządzenia planu, otrzymała jego projekt i po terminie wniosła uwagi; 2) obowiązek zaopiniowania planu ochrony przez w k z wszedł w życie dnia (...) r., tj. po dacie zakończenia prac nad projektem planu, a nadto DKOZ, mimo braku wówczas takiego obowiązku, został przez organ powiadomiony o przystąpieniu do sporządzenia planu i pismem z dnia (...) r. przedstawił swoje stanowisko; 3) kwestionowana uchwała nie wprowadza żadnych "zakazów" lokalizowania zabudowy, farm wiatrowych czy nowych składowisk odpadów a jedynie "ustalenia" dla dokumentów planistycznych (studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planów zagospodarowania przestrzennego wód morskich), co zgodne jest z art. 20 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody (zob. też § 17 pkt. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 V 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody – Dz.U. Nr 94, poz. 794); 4) organ nie miał obowiązku uwzględnienia w planie ochrony parku krajobrazowego wskazań audytu krajobrazowego, skoro obowiązek sporządzenia takiego audytu został wprowadzony dopiero dnia (...) IX 2015 r., tj. po dacie zakończenia prac nad projektem planu, zaś ustawodawca wyznaczył sejmikom wojewódzkim termin 3 lat na uchwalenie takich audytów (do (...) XI 2018 r.). Pismem z dnia (...) X 2017 r. udział w postępowaniu zgłosił (...) we W. W swoim stanowisku – zawartym w piśmie procesowym z (...) X 2017 r. – oświadczył, że popiera skargę z uwagi na brak opinii organu ochrony zabytków. Wyrokiem z (...) XI 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 91/17) tutejszy Sąd stwierdził nieważność załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały w zakresie: § 4 ust. 3d, § 11 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 1 pkt 1-4, § 19 ust. 1 pkt 8, § 19 ust. 2 pkt 1-5, § 19 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 4 pkt 9, § 20 ust. 1; w pozostałym zakresie stwierdził jej niezgodność z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organ miał obowiązek uwzględnienia w treści kwestionowanej uchwały wyników audytu krajobrazowego, na co jednoznacznie wskazuje art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Nie ma przy tym znaczenia, że obowiązek taki wprowadzono dopiero dnia (...) IX 2015 r., skoro ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział możliwości kontynuowania procedury uchwałodawczej w przedmiocie planu ochrony parku krajobrazowego na zasadach dotychczasowych. Z tych samych względów za istotne naruszenie prawa należało również uznać pominięcie w toku procedury uchwałodawczej etapu opiniowania projektu planu ochrony z organem ochrony zabytków. Złożenie zaś przez D K Z uwag do projektu planu ochrony nie jest równoznaczne z opinią. Nie było również podstaw do wprowadzenia w treści planu ochrony żadnych zakazów lokalizowania nowych obiektów na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, skoro wcześniej nie uchwalono audytu krajobrazowego. Za nieistotne naruszenie prawa Sąd uznał zaś niezamieszczenie projektu planu ochrony w publicznym wykazie, skoro nie ograniczyło to społeczeństwu możliwości uczestniczenia w procedurze. Wyrokiem z (...) I 2020 r. (sygn. akt II OSK 516/18) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał tutejszemu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach swojego wyroku Sąd II instancji wyjaśnił, że organ nie miał obowiązku uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego. Zauważono, że organ na opracowanie audytu krajobrazowego miał czas do (...) IX 2018 r., zaś dopiero w dniu 11 I 2019 r. Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 394). Z tym też momentem powstały realne możliwości rozpoczęcia procedury opracowania audytu krajobrazowego. Wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony i koniecznością kończenia prac nad uchwałą dotycząca planu ochrony z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie można było sporządzić, ponieważ nie było właściwej podstawy normatywnej ("amorficzność" normatywna). Sąd II instancji zaznaczył, że pochodzące ze środków publicznych środki przeznaczone na wykonanie planu ochrony stanowią istotny powód, dla którego prace te zostały zakończone, po spełnieniu innych wymogów, stawianych przez obowiązujące przepisy, dotyczących sporządzania planów ochrony parków krajobrazowych. Opracowanie planu ochrony parku krajobrazowego jest zaś procesem długofalowym wynikającym ze specyfiki danego parku, metodyki prowadzenia inwentaryzacji przyrodniczych i dokonywania oceny stanu środowiska (przyrodniczego, kulturowego, historycznego). W ocenie Sądu II instancji nie było też podstaw do kwestionowania uchwały w przedmiocie planu ochrony parku z powodu niezaopiniowania jej przez organ ochrony zabytków. Konserwator zabytków został poinformowany o przystąpieniu do sporządzania projektu planu ochrony parku indywidualnie, pismem z dnia (...) VIII 2012 r., pomimo że w dacie przystąpienia do prac obowiązek taki nie istniał. W K Z zajął stanowisko w sprawie planu ochrony, składając szereg wniosków, które zostały w całości uwzględnione w tekście i na rysunkach planu ochrony. To, że nie zwrócono się o opinię do konserwatora zabytków mając gotowy projekt planu ochrony nie oznacza, że konserwator nie brał udziału w opracowaniu tego dokumentu, gdyż zgłoszone przez niego wnioski zostały w planie uwzględnione. Zachowane zostały więc wymogi doradztwa wyspecjalizowanego organu w procedurze uchwalania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że żaden z przepisów kwestionowanego planu ochrony nie jest zakazem, w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, a więc unormowaniem bezwzględnie obowiązującym, mającym skutki prawne dla obywateli. Plan ochrony zawiera jedynie wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. Wykonawca planu zastosował wszelkie nałożone przez akty prawa zasady dotyczące sporządzenia planu ochrony, przy czym nie wprowadził sformułowań wskazując w treści planu jakichkolwiek zakazów. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Sąd II instancji nakazał uwzględnienie powyższych ocen przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zaznaczył także, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z (...) I 2019 r., sygn. akt II OSK 515/18, stwierdzono nieważność rozporządzenia nr 4 W D z dnia (...) IV 2007 r. w sprawie (...). Zadaniem Sądu I instancji ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę jest poczynienie stosownych ustaleń walidacyjnych odnośnie podstaw prawnych obowiązywania planu ochrony (...) w kontekście wyeliminowania ze skutkiem ex tunc rozporządzenia nr 4 W D z dnia (...) V 2007 r. w sprawie (...). Nakazano również zwrócenie uwagi na sprzeczność prakseologiczną rozstrzygnięcia w sentencji oraz brak merytorycznej korelacji między rozstrzygnięciem sentencji, a uzasadnieniem. Sąd I instancji w pkt I stwierdził bowiem nieważność wskazanych przepisów uchwały, a w pkt II sentencji stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w planie ochrony (...) nie ma przepisu § 4 ust. 3d, którego nieważność m. in. stwierdził Sąd I instancji w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku. Pismem z (...) V 2020 r. skarżąca wskazała na brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie planu ochrony przez jednostkę opracowującą z właściwym organem ochrony zabytków. Na dowód tego skarżąca załączyła pismo WDKZ informujące, że projekt uchwały w sprawie planu ochrony nie był opiniowany przez ten organ. W toku rozprawy przez tutejszym Sądem pełnomocniczka organu załączyła do protokołu pismo z (...) VII 2020 r. podkreślając, że kwestia udziału organu ochrony zabytków w procedurze opracowania projektu planu ochrony była już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym i sformułowano w tym zakresie wiążące wskazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie, co wynika z art. 190 i z art. 153 w zw. z art. 193 ppsa. Dokonując zatem oceny kwestionowanej uchwały w granicach określonych zakresem naruszenia interesu prawnego skarżącej tutejszy Sąd zobligowany był w całości uwzględnić stanowisko wyrażone przez Sąd II instancji. W pierwszej kolejności należało jednak dokonać ustaleń walidacyjnych odnośnie podstaw prawnych obowiązywania planu ochrony (...) w kontekście wyeliminowania ze skutkiem ex tunc rozporządzenia nr 4 W D z dnia (...) IV 2007 r. w sprawie (...) (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2007 r. Nr 94, poz. 1104) – dalej jako "rozporządzenie z 2007 r.". Sąd II instancji zwrócił uwagę, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z (...) I 2019 r., sygn. akt II OSK 515/18, stwierdzono nieważność rozporządzenia z 2007 r. Taki stan rzeczy rodzi wątpliwości co do aktualnego statusu prawnego terenu objętego kwestionowaną uchwałą. Jeśli bowiem przyjąć, że konsekwencją stwierdzenia nieważności rozporządzenia z 2007 r. jest utrata statusu parku krajobrazowego, oznaczałoby to tym samym bezprzedmiotowość kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu ochrony parku krajobrazowego. W ocenie tutejszego Sądu nie ma jednak podstaw do uznania, że na skutek stwierdzenia nieważności rozporządzenia z 2007 r., teren objęty tym rozporządzeniem utracił status parku krajobrazowego. Należy przede wszystkim podkreślić, że utworzenie (...) nastąpiło na mocy rozporządzenia WL z dnia (...) VI 1997 r. w sprawie utworzenia (...) w (...) (Dz.Urz. Woj.Leg. z 1997 r. Nr 15, poz. 137) – dalej jako "rozporządzenie z 1997 r." Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 24 ust. 4 i 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1991 r. Nr 114, poz. 492, ze zm.). Co istotne, rozporządzenie z 1997 r. nie utraciło mocy w związku z wejściem w życie dnia 1 V 2004 r. obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody. Stanowi bowiem ona w art. 157, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161 [a więc ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.], zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Nie wystąpił tu więc przypadek ustawowej derogacji. Ustawodawca nie zakreślił również żadnego maksymalnego terminu obowiązywania aktów wykonawczych wydanych na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie z 1997 r. utraciło moc dopiero z chwilą wejścia w życie zastępującego je rozporządzenia z 2007 r. (lex posteriori derogat legi priori). Sądowi z urzędu wiadomo, że rozporządzenie z 2007 r. nie zmieniło obszaru, przebiegu granicy czy celów ochrony (...), natomiast dokonało aktualizacji obowiązujących na terenie (...) zakazów dostosowując je do aktualnej ustawy o ochronie przyrody (akta sprawy o sygn. akt II SA/Wr 90/17; II OSK 515/18). Stwierdzenie nieważności rozporządzenia z 2007 r., a więc usunięcie go z systemu prawnego ze skutkiem wstecznym, wyklucza możliwość uwzględniania jakichkolwiek skutków prawnych nim wywołanych, w tym skutku w postaci derogacji rozporządzenia z 1997 r. Na marginesie zasygnalizować wypada, że analogicznie w orzecznictwie dotyczącym planów miejscowych zwraca się uwagę na możliwość ponownego obowiązywania poprzedniego planu miejscowego w związku z unieważnieniem aktualnego planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 8 X 2013 r., II OSK 2646/12; wyrok WSA w Warszawie z 16 V 2014 r., IV SA/Wa 434/14 - publ. CBOSA). W konsekwencji rozporządzenie z 1997 r. należy uznać za obowiązujące i określające w sposób wiążący status terenów nim objętych jako formy ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego – (...) . Aktualny więc pozostaje cel kwestionowanej uchwały w postaci konieczności przyjęcia dla (...) planu ochrony, o którym stanowi art. 18 ustawy o ochronie przyrody. W kwestii oceny postanowień skarżonej uchwały z pozycji podniesionych w skardze zarzutów, to z uwagi na związanie wyrokiem Sądu II instancji, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Organ mógł przyjąć plan ochrony, pomimo że nie sporządził uprzednio audytu krajobrazowego z art. 38a upzp. Za spełniony należało także uznać wymóg zaopiniowania projektu planu ochrony przez właściwy organ ochrony zabytków. Nie ma również postaw do uznania, że postanowienia uchwalonego planu ochrony (w szczególności § 4 ust. 1 pkt 3 lit.d, § 11 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 1 pkt 1-4, § 19 ust. 1 pkt 8, § 19 ust. 2 pkt 1-5, § 19 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 4 pkt 9, § 20 ust. 1) wprowadzają jakiekolwiek zakazy w rozumieniu art. 17 ustawy o ochronie przyrody. Wykonawca planu zastosował wszelkie nałożone przez akty prawa zasady dotyczące sporządzenia planu ochrony. Szczegółowa argumentacja przemawiająca za taką oceną podana została w motywach wyroku Sądu II instancji, tak więc zbędne jest jej powtarzanie w tym miejscu. Zwracając uwagę na podnoszoną przez Sąd II instancji sprzeczność prakseologiczną pierwotnego wyroku polegającą na częściowym stwierdzeniu nieważności uchwały, zaś w pozostałym zakresie na jej uchyleniu, to rozstrzygnięcie takie stanowiło konsekwencję ocen przyjętych wówczas przez tutejszy Sąd oraz dualistycznego charakteru prawnego kontrolowanej uchwały. Plan ochrony parku krajobrazowego stanowi bowiem akt prawa miejscowego jedynie w części dotyczącej ustaleń wymienionych w art. 20 ust. 4a uop (w tym zakazów lokalizowania nowych obiektów). Co do poczynionego przez Sąd II instancji zastrzeżenia, że w załączniku do kontrolowanej uchwały nie występuje przepis z § 4 ust. 3d, którego nieważność tutejszy Sąd pierwotnie stwierdził, to oczywiście była to omyłka, albowiem chodziło o § 4 ust. 1 pkt 3 lit.d. W świetle jednak aktualnego kierunku rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia te nie mają już istotnego znaczenia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.