III OSK 3512/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2020 r. II SA/Wa 2169/19, po rozpoznaniu skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] lipca 2019 r., w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z [...] maja 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu I instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącą służby w Straży Granicznej nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, 4 i ust. 6 pkt 4 oraz w zw. z ust. 24 ust. 3 poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że organy odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego naruszyły powyższe przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przyjęcie przez Sąd I instancji literalnego brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 i 6 oraz art. 24 ust 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP bez uwzględnienia faktu otrzymania przez skarżącą pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w czasie pełnienia służby w Straży Granicznej, zrodził wątpliwość co do trafności zaskarżonego orzeczenia. W ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nazewnictwo finansowego wsparcia żołnierzy ulegało zmianie (równoważnik pieniężny - ustawa z 1961 r. art. 32; pomoc finansowa - ustawa z 1976 r. art. 28; ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery - ustawa obecna z 1995 r. w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r.; odprawa mieszkaniowa - ustawa obecna z 1995 r. brzmienie obecne), w innych służbach mundurowych nazewnictwo pozostało niezmienne (pomoc finansowa), niemniej wszystkie te rodzaje pomocy miały wspólny cel - państwowe wsparcie celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionych i ich rodzin. Przepis art. 21 ust 6 ustawy o zakwaterowaniu SZRP określa negatywne przesłanki realizacji "prawa do kwatery" przez żołnierzy, którzy wcześniej swe prawo definitywnie zrealizowali i jakkolwiek ustawa odnosi realizację tego prawa do instytucji obowiązujących żołnierzy, to jednak w sytuacji, gdy żołnierzem staje się były funkcjonariusz, któremu Państwo prawo to zaspokoiło w czasie pełnienia służby w innej niż wojskowa formacji mundurowej, rodzi się wątpliwość, czy art. 21 ust. 6 należy odczytywać dosłownie, czy też w okolicznościach danej sprawy podeprzeć się innymi metodami wykładni, jeśli wynik wykładni językowej sprzeciwia się celowi ustawy. Analiza art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu pozwala przyjąć, że zarówno prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, jak również prawo do odprawy mieszkaniowej (oparte na tych samych przesłankach negatywnych - art. 23 ust. 9) jest wyłączone w sytuacji, gdy "prawo do kwatery" w swej definitywnej postaci (rzeczowej lub finansowej) zostało skonsumowane wcześniej (pomoc finansową i ekwiwalent za rezygnację z kwatery a także nabycie lokalu z bonifikatą żołnierz mógł realizować w trakcie pełnienia służby, jedynie odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem co do zasady przysługującym po służbie). Trudno też rozważać ten przepis (art. 21 ust. 6) w kategorii wyjątku od zasady, albowiem przesłanie z tego przepisu jest jasne: raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny. Można uznać, że wyraża zasadę jednokrotnej, ostatecznej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osoby uprawnionej. Z orzecznictwa wykształconego na tle art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wynika konkluzja o jednokrotnej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy: I OSK1139/12; I OSK 2922/15; I OSK 1418/18; I OSK 1480/18; II SA/Wa 1793/19; II SA/Wa 2043/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Na początku zauważyć należy, że obydwa postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są kompletne i każą się jedynie domyślać, o jaki akt prawny chodzi przy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (zarzut 1) i art. 21 ust. 1 w zw. z art 21 ust. 2, 4 i ust. 6 pkt 4 oraz w zw. z ust. [powinno być art.] 24 ust. 3 (zarzut 2), czego Naczelny Sąd Administracyjny czynić nie może. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednakże, że w drugim przypadku chodzi o ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wszelako bez wskazania publikatora. Ponadto poza zarzutem naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zarzuty dotyczące pozostałych przepisów nie zostały uzasadnione (zob. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny może się więc odnieść tylko do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Z całą pewnością pomoc finansowa, jaka została wypłacona skarżącej w niniejszej sprawie, nie była pomocą wypłaconą żołnierzowi, nie była bezzwrotna i wnioskodawczyni nie otrzymała jej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie ustawy dnia 20 maja 1976 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymała pomoc finansową na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Z ust. 2 art. 98 wynika, że przyznana pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby, jeżeli nie nabył uprawnień do emerytury policyjnej albo policyjnej renty inwalidzkiej lub prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnych i rentowych. Obowiązek zwrotu części tej pomocy został zresztą orzeczony wobec skarżącej decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] kwietnia 2019 r. Zauważyć w związku z tym należy, że przepis, na który powołał się organ w zaskarżonej decyzji (art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) odmawiając skarżącej A. C. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, ustanawiający negatywną przesłankę do przyznania takiego prawa, w ogóle nie odnosi się do pomocy finansowej przyznanej innym osobom (czy funkcjonariuszom mundurowym) niż żołnierze zawodowi. Już choćby z tej racji jakakolwiek próba wykładni tego przepisu, która zrównywałaby pomoc finansową przyznaną funkcjonariuszowi Straży Granicznej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, z jedną z form pomocy mieszkaniowej dla żołnierzy, przedstawioną historycznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może być akceptowana, gdyż byłoby to jawne zaprzeczenie gramatycznej treści przepisu, której w obowiązującym stanie prawnym nie uzasadnia żaden inny rodzaj wykładni. Nie jest bowiem prawdą, jak twierdzi organ, że cyt. "charakter finansowego wsparcia dla żołnierzy jak i funkcjonariuszy w ramach realizacji ,prawa do kwatery’ jest taki sam. Obecna odprawa mieszkaniowa dla żołnierza (wcześniej pomoc finansowa i ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery) i pomoc finansowa dla funkcjonariusza są uprawnieniami wyjątkowymi, jednorazowymi, uwzględniającymi stan rodzinny osoby uprawnionej i wypłacanymi w zamian za przysługujący lokal mieszkalny ze środków publicznych." Organ nie przytacza bowiem przepisów, z których wyprowadził takiego rodzaju normę prawną. Nie wynika ona też w żaden sposób z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a sam organ przyznaje na str. 3 skargi kasacyjnej, że "realizacja formy finansowej tego prawa [do przyznania lokalu] została uregulowana odrębnie w ustawach pragmatycznych". Dodać należy, że nie wszędzie jednakowo. W niniejszej sprawie przyznana pomoc na podstawie ustawy o Straży Granicznej nie miała bezwarunkowo bezzwrotnego charakteru i sam fakt, że skarżącą zobowiązano do zwrotu części przyznanej pomocy nie potwierdza tezy organu, że charakter finansowego wsparcia dla żołnierzy jak i funkcjonariuszy w ramach realizacji "prawa do kwatery" jest taki sam. Zwłaszcza na gruncie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, w którym mowa o pomocy bezzwrotnej. Przywołane zaś przez skarżący kasacyjnie organ orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które miałyby świadczyć o jednokrotnej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, odnosiły się do przesłanki z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i dotyczyły nabycia w przeszłości lokalu z pomocą publiczną przez jednego lub obojga małżonków. Nie jest to zatem przypadek, o jakim mowa w tej sprawie, a organ nie wykazał, że istnieje systemowa konieczność, oparta na zasadach konstytucyjnych, odstąpienia od gramatycznej wykładni przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.