III OSK 3482/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 433/19 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. N. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 433/19) oddalił skargę P. N. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] października 1974 r. Prezydent Miasta Opola oddał do dyspozycji Wojewódzkiego Zarządu Zakładów Karnych w O. lokal mieszkalny położony przy ul. [...], który następnie decyzją z [...] października 1974 r. przydzielono jako mieszkanie służbowe funkcjonariuszowi SW R. N. Do zamieszkania z R. N. uprawnieni zostali żona E. N. oraz syn K. N. a następnie także syn P. N. 11 stycznia 1994 r. zmarł R. N., a decyzją z [...] lutego 1994 r. ustalono E. N. i P. N. rentę rodzinną Służby Więziennej. Pismem z 16 października 1994 r. E. N. wniosła o zmianę decyzji o przydziale ww. mieszkania poprzez wydanie nakazu kwaterunkowego na nią jako głównego lokatora oraz syna P. N. 26 października 1994 r. nastąpił przydział mieszkania służbowego na rzecz E. N., zaś do zamieszkania z nią uprawnieni zostali członkowie jej rodziny - syn P. N. Po śmierci E. N., P. N. pismem z 1 lipca 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w O. "o przepisanie na niego" ww. mieszkania. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w O. poinformował P. N. o obowiązku opuszczenia lokalu położonego w [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o opróżnieniu ww. lokalu, ale rozstrzygnięcie to Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] maja 2019 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w O. na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 288), art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1542) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. odmówił P. N. przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. N. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej stronie nie przysługuje prawo do ww. lokalu mieszkalnego, z uwagi na brak prawa do renty rodzinnej. Funkcjonująca umowa najmu łączy wyłącznie strony zawisłego procesu sądowego i jest stosunkiem cywilnoprawnym. Organy nie dopełniły wymogów dokonania przydziałów mieszkania najpierw na rzecz R. N., a następnie na rzecz E. N. Areszt Śledczy w O. natomiast nigdy nie podejmował czynności zmierzających do zrzeczenia się posiadanej nieruchomości na rzecz Gminy O., co potwierdzają również pisma Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w O. Z kolei długotrwałe prowadzenie postępowania w sprawie nie doprowadziło do powstania szkody w majątku skarżącego, który ponosiłby koszty czynszu, jak najemca każdego innego lokalu. W sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania art. 13 § 1 i 3 K.p.a. Również organ I instancji nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów i sprawę wyjaśnił w sposób dostateczny. Skargę na powyższą decyzję złożył P. N., zarzucając jej naruszenie art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 2 i art. 36 K.p.a., art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. oraz art. 13 § 1 i 2 K.p.a. i art. 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na żądanie Sądu Dyrektor Aresztu Śledczego przekazał akta mieszkaniowe lokalu, powołane w protokole z 27 czerwca 2011 r. i oświadczył, że Areszt Śledczy w O. nie podejmował nigdy żadnych działań zmierzających do wyzbycia się uprawnienia do dysponowania tym lokalem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji poza sporem w sprawie jest to, że sprawa dotyczy mieszkania o charakterze służbowym, pozostającego w dyspozycji Aresztu Śledczego w O., które zostało przyznanie R. N., a następnie jego żonie E. na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym poza wszelką wątpliwością zakres żądania o przydział ww. lokalu mieszkalnego, ma charakter sprawy administracyjnej, a zatem stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych podlega kognicji WSA w Opolu. Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 29 ustawy w sposób szczególny uregulował status prawny lokali mieszkalnych oddanych do dyspozycji organów służb mundurowych i krąg osób uprawnionych do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu. Do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów służb nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Wniesienie pozwu przeciwko Gminie O., pozostaje bez wpływy na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie dotyczy Dyrektora Aresztu Śledczego w O., ani Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w O. Nawet jeżeli rozstrzygnięcie w tej sprawie zapadnie, to będzie ono dotyczyło Gminy, jako właściciela spornego lokalu a nie jego dysponenta, czyli Dyrektora Aresztu Śledczego w O. Skoro prawo do takiego lokalu i możliwość uzyskania do niego tytułu prawnego przez członka rodziny funkcjonariusza podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm) zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym. W konsekwencji tego wszelkie okoliczności faktyczne o charakterze cywilnoprawnym, związane z domaganiem się przez Gminę O. opróżnienia lokalu lub regulacji czynszu względnie odszkodowania za bezumowne korzystanie, podnoszone przez skarżącego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Jako niezasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 K.p.a. Wniosek z 1 lipca 2011 r. o przydział wyżej wymienionego lokalu zainicjował postępowanie administracyjne, a sam przedmiot postępowania miał charakter sprawy administracyjnej z art. 1 pkt 1 K.p.a. Badając następnie uprawnienie skarżącego o przydział przedmiotowego lokalu w świetle art. 29 ust. 2, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt mieszkania kwaterunkowego wynika, iż decyzją z [...] lutego 1994 r. Naczelnik Wydziału Emerytur i Rent Ministerstwa Sprawiedliwości w W. ustalił E. N. i P. N. prawo do renty rodzinnej Służby Więziennej po zmarłym R. N., na podstawie art. 39 ustawy z 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 1959 r., Nr 69, poz. 436) oraz przepisów ustawy z 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1959 r. Nr 12, poz. 70). W pouczeniu decyzji wskazano, że renta rodzinna wraz z dodatkami została przyznana do ukończenia przez najstarsze dziecko 18 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 25 roku życia w sytuacji nauki w szkole wyższej. Powyższe regulacje określają podobny zakres przyznawania dzieciom renty rodzinnej pod rządami ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 67 ust. 1). Ponieważ skarżący ponad wszelką wątpliwość utracił prawo do renty rodzinnej, po ukończeniu 25 roku życia, to tym samym nie posiada żadnego uprawnienia do ww. lokalu służbowego. Rację ma organ odwoławczy, że przysługujące dzieciom funkcjonariusza uprawnienie do jego lokalu służbowego nie ma charakteru dożywotniego, nie jest uprawnieniem o charakterze socjalnym i przysługuje im tylko przez okres pobierania renty rodzinnej. W konsekwencji wniosek z 1 lipca 2011 r. o przydział lokalu w trybie art. 29 ust. 2 ustawy był oczywiście bezzasadny. Odnosząc się do kwestii podniesionej w skardze dotyczącej przewlekłości postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności te nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji, a zarzut naruszenia art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 35 § 1 i 2 i art. 36 K.p.a. nie był w granicach skargi badany i nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podobnie, Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a., bowiem fakt rozpatrzenia postępowania w bardzo długiem okresie czasu od złożenia wniosku nie uzasadnia samo przez się przyjęcia, że zostały naruszone wszystkie ww. zasady postępowania administracyjnego. Nadto, pomimo ustanowionych profesjonalnych pełnomocników, strona nie zdecydowała się korzystać z instrumentów mających na celu wezwanie organów do rozstrzygnięcia sprawy (ponaglenie, skarga na przewlekłość, bezczynność organu). Nawet stan oczywistego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z K.p.a. nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi odnośnie do przydziału lokalu. Również przepis art. 13 § 1 i § 2 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, bowiem organ prowadzący postępowanie zgodnie z wnioskiem nie może zawrzeć z wnioskodawcą ugody. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują komu przysługuje uprawnienie do lokalu po emerytowanym funkcjonariuszu, a przepisy nie dopuszczają możliwości odstępstwa w tym zakresie. W związku z tym wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji przyznającej skarżącemu tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mógł być uwzględniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu "naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznając złożone dla potrzeb tego postępowania oświadczenie organu administracyjnego (Aresztu Śledczego w O.) oraz jednocześnie ignorując fakt zawarcia przez Gminę O. z matką skarżącego kasacyjnie 7 lutego 2005 r. stricte cywilnoprawnej umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] przyjął, że przedmiotem rozstrzygania jest sprawa administracyjna, a to ponieważ przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje wciąż w dyspozycji Aresztu Śledczego w O., podczas gdy organ ten jeszcze 28 czerwca 2013 r. oświadczył P. N., że "podejmuje starania zmierzające do pozyskania lokalu zastępczego" dla skarżącego kasacyjnie i "z chwilą pozyskania takiego lokalu" sytuacja mieszkaniowa P. N. zostanie uregulowana, jednakże od tejże chwili organ ten zaniechał podejmowania jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zapewniając jednocześnie skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w tym wieloletnim postępowaniu zaniechawszy jakiegokolwiek informowania skarżącego kasacyjnie o jego przebiegu - którym to postępowaniem naruszone zostały w tej sprawie przepisy art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 K.p.a. i art. 36 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. ale przede wszystkim per facta concludentia Areszt Śledczy w O. zrzekł się w ten sposób swoich szczególnych uprawnień co do przedmiotowego lokalu na rzecz jego właściciela (tj. Gminy O.), która to osoba prawna ze wszystkich swoich praw związanych z własnością tegoż lokalu mieszkalnego korzysta bezpośrednio i od chwili zaprzestania w 2013 r. przez Areszt Śledczy w O. jakiejkolwiek aktywności wobec tego lokalu pobiera od P. N. wszelkie związane z lokalem opłaty (najpierw czynsz najmu, następnie - od 2014 r. - odpowiadające mu wysokością odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu), a Gmina O. jeszcze w lutym 2005 r. związała się z matką P. N. klasyczną cywilnoprawną umową najmu co do tegoż lokalu, która expressis verbis przewiduje, iż stosuje się do niej przepisy ustawy z 26 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, natomiast po śmierci matki Skarżącego kasacyjnie w 2011 r. rzeczona gmina nie tylko akceptowała zajmowanie przez P. N. przedmiotowego lokalu, ale zmieniała też nadal stawki czynszu, przekazywała swoje uprawnienia w postaci decyzji zmieniających wysokość czynszu, ustalających opłaty za media itd. - traktowała skarżącego jako najemcę tego lokalu (tak też nazywany był w korespondencji pomiędzy tymi stronami), a zatem mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na fakt, że przedmiot tej sprawy utracił swój administracyjny charakter, Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie istnieją w tym zakresie wątpliwości i orzekł co do prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie". W oparciu o tak skonstruowany zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł organ, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, zauważyć trzeba, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego skierowany do organu pismem z 1 lipca 2011 r., a wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji nastąpiło na skutek rozpoznania tego wniosku. Wbrew zatem ocenie skarżącego sprawa ta była sprawą administracyjną, a jej rozpatrzenie znajdowało swoje źródło w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Przeciwnie do oceny istnienia stosunku najmu lokalu mieszkalnego pomiędzy skarżącym a gminą, który jako sprawa cywilna podlega właściwości sądu powszechnego. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, wszelkie okoliczności związane z domaganiem się przez gminę opróżnienia lokalu lub regulacją czynszu, względnie odszkodowania za bezumowne korzystanie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem nie należały ani do właściwości organów administracyjnych, ani sądu administracyjnego. Sprawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie utraciła również swojego administracyjnego charakteru poprzez zawarcie umowy najmu, bowiem organ nie był stroną tej umowy. Na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Służby Więziennej uzyskanego od – w rozpoznawanym przypadku – organu administracji samorządowej (art. 87 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) organ wskazywał właścicielowi mieszkania – gminie osobę uprawnioną do jego zamieszkania (matka skarżącego na podstawie decyzji z [...] października 1994 r.), z którym zawarła ona następnie stosowną umowę. Organ nie stawał się przez to jednak stroną stosunku cywilnoprawnego, jaki został nawiązany poprzez zawarcie umowy najmu. Z tego też punktu widzenia ocena elementów tego stosunku, jak wskazywane w analizowanym zarzucie wysokości stawek czynszu pobieranego przez gminę wykraczała poza granice niniejszej sprawy i właściwość organów. Podkreślić także należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano podstawy prawnej kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji ani okoliczności faktycznych dotyczących zajmowania przez skarżącego przedmiotowego lokalu, przez co ocena ich zaprezentowana w skarżonym wyroku wykraczała poza granice niniejszej kontroli kasacyjnej. Bez znaczenia dla sprawy pozostawały również twierdzenia skarżącego odnośnie złożonego przez organ 28 czerwca 2013 r. oświadczenia, że "podejmie starania zmierzające do pozyskania lokalu zastępczego", co doprowadzi do uregulowania sytuacji prawnej skarżącego. Po pierwsze fakt ten nie został w żaden sposób udokumentowany w aktach sprawy ani potwierdzony przez organ w toku postępowania administracyjnego lub sądowego, a zatem nie został w żaden sposób udowodniony. Po drugie, pozostaje on bez związku ze sprawą przydziału lokalu mieszkalnego dla następcy prawnego zmarłego funkcjonariusza Służby Więziennej, co stanowiło przedmiot niniejszej sprawy. Podstawa prawna przydzielenia takiego mieszkania pozostaje bez związku z możliwością pozyskania dla skarżącego innego mieszkania. Jako nieskuteczne należy wreszcie uznać twierdzenia, że organy Służby Więziennej konkludentnie (w sposób dorozumiany) zrzekły się swoich uprawnień w stosunku do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. O ile należy poddać w wątpliwość, aby w ten sposób organy mogły utracić oddany mu na podstawie decyzji administracyjnej do dyspozycji lokal mieszkalny, o tyle przede wszystkim składane przez organ oświadczenia nie wskazują na taką okoliczność. Podkreślić należy, że uprawnienie do zamieszkania lokalu skarżący uzyskał na podstawie decyzji o przydziale mieszkania służbowego dla E. N. i ustaleniu prawa do zamieszkania skarżącego wraz z nią. Natomiast nawet brak zainteresowania organów Służby Więziennej co do aktualności podstaw zajmowania lokalu nie świadczy o tym, że organ niejako porzucił nieruchomość, a skarżący uzyskał do niego inny niż przydział lokalu tytuł prawny tym bardziej, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja z [...] października 1974 r. o oddaniu do dyspozycji Wojewódzkiemu Zarządowi Zakładów Karnych w O. przedmiotowego lokalu. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie można dopatrzeć się również w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 K.p.a. i art. 36 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Długotrwałość niniejszego postępowania nie świadczy o wadliwości wydanych decyzji, zaś fakt zawarcia umowy najmu z gminą, jak powyżej wykazano, pozostawał bez wpływu na prawidłowość kontrolowanych w sprawie decyzji. Z tych też przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się być niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.