III OSK 3456/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 30/20 w sprawie ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w przedmiocie ochrony przyrody postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić K. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 30/20, oddalił skargę K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w przedmiocie ochrony przyrody. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji K. S. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłość postępowania w sprawie w sprawie wymierzenia: "stronie postępowania - sprawcy usunięcia bez zgody posiadaczy nieruchomości 1 szt. drzewa gat. dąb czerwony o mniejszej średnicy pnia pozostałego po wycince pnia - 50 cm zlokalizowanego w R. Ś. przy ul. [...], na terenie działki o numerze geod. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz X sp. z o. o. z siedzibą w B. przy ulicy [...] - Panu K. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] (słownie [...])". Jednocześnie zażądał stwierdzenia, że przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie [...] zł. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Jak wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, przedmiotowe postępowanie sprawie wymierzenia kary za wycinkę drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości przy ul. [...] w R. Ś., toczy się od 2015 r. Natomiast na etapie trzeciego już postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, postępowanie toczy się od początku lutego br. i zakończyło się dopiero wydaniem decyzji w dniu 24 października 2019 r. (doręczonej w dniu 12 listopada 2019 r.). Wielomiesięczny okres był aż nadto wystarczający, aby sprawę zakończyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. II SAB/Gl 106/19, w analogicznym stanie faktycznym, stwierdzono bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga w sprawie bezczynności organu odwoławczego została wniesiona w dacie, w której Kolegium jeszcze nie podjęło decyzji. Uczyniło to dopiero po złożeniu skargi. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na przewlekłość postępowania Kolegium, wniesiona już po załatwieniu sprawy przez ten organ. Z uwagi na powyższe Sąd meriti wskazał, że w sytuacji, w której skarga na przewlekłość zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie jest możliwe jej uwzględnienie, skoro akt, wydania którego przewlekłość dotyczy, został już wydany. W takim przypadku brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie wydania aktu. Skarga na przewlekłość postępowania, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Wobec tego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości. Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że jak wynika z akt sprawy Kolegium, działając na podstawie art. 36 K.p.a., postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r. zawiadomiło stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2019 r. ze względu na oczekiwanie zwrotu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec dalszego braku tych akt kolejnym postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r. ponownie przedłużyło termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2019 r. Akta sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 29 sierpnia 2019 r. Zatem, w okresie od dnia 25 stycznia do dnia 29 sierpnia 2019 r. nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania skoro z przyczyn niezależnych od organu merytoryczne załatwienie sprawy nie było możliwe ze względu na brak akt sprawy, a organ korzystając z przysługujących mu uprawnień przedłużał termin jej załatwienia. Jeśli chodzi o kolejny okres czasu, liczony od zwrotu akt sprawy, a więc od dnia 29 sierpnia 2019 r. do dnia 24 października 2019 r. to trzeba zauważyć, że co prawda organ odwoławczy ma miesięczny termin na załatwienie sprawy, ale generalnie dla spraw szczególnie skomplikowanych ustawodawca przewiduje termin dwumiesięczny. Jeśli zatem organ odwoławczy ma do czynienia z tego rodzaju sprawą, to, zważywszy na instrukcyjny charakter kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, jest dopuszczalne. Nadto postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Kolegium przedłużyło termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2019 r., zatem nie uchybiło temu terminowi orzekając w dniu 24 października 2019 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1) naruszenia prawa procesowego, a to art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 i 36 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę zaniechań organu z punktu widzenia zaistnienia w realiach przedmiotowej sprawy przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania przed Kolegium w sprawie nr [...] 2) naruszenia prawa procesowego, a to art. 170 i art. 171 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 106/19, a dotyczącego bezczynności organu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie: - przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy; - że przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a nadto: - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego; - zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 1.000 zł. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania drugoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Nadto skarżący kasacyjnie zaznaczył, że nie zrzeka się rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując m.in., że faktem jest, iż Kolegium dopełniło powinnościom z art. 36 K.p.a., informując skarżącego o przyczynie niezałatwienia sprawy (braku akt postępowania) i wyznaczając nowy termin sprawy. Jednakże zdaniem autora skargi kasacyjnej sam fakt wydania postanowienia w tym trybie, nie oznacza, że organ nie pozostawał w bezczynności. Istotne jest bowiem, czy wystąpiły obiektywne przeszkody do załatwienia sprawy w terminie, a wiec po pierwsze, czy chodzi o okoliczności wymienione w art. 35 § 5 K.p.a., a w przeciwnym wypadku - ocena charakteru prawnego bezczynności organu. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ, którego bezczynność zaskarżono, nie dysponując aktami sprawy, które organ I instancji przekazał Sądowi na wezwanie w związku ze skargą na bezczynność tego organu (sygn. akt II SAB/Gl 3/19), nie mógł rozpatrzyć odwołania. Powołując się na tego rodzaju przeszkodę, Kolegium dwukrotnie wyznaczyło nowy termin rozpoznania sprawy, jednak zdaniem sądu administracyjnego Kolegium nie podjęło żadnych działań w celu uzyskania dostępu do akt administracyjnych, a przede wszystkim, nie monitorowało przebiegu sprawy sadowej, biernie oczekując aż organ I instancji przekaże akta. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2020 r. zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a wniesiona przez skarżącego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania – odrzuceniu na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wskazać należy, że stosownie do art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zastosowanie tej regulacji następuje z urzędu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). W warunkach niniejszej sprawy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ administracji. Bezsporne jest bowiem, że decyzją z dnia 24 października 2019 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło o uchyleniu w całości decyzji Zastępcy Prezydenta Miasta R. Ś., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Ś., z dnia 9 stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...] w sprawie wymierzenia K. S. administracyjnej kary pieniężnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 12 listopada 2019 r. Zauważyć jednocześnie należy, że w dacie rozpatrywania skargi przez Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała różnica poglądów, co do dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2167/21, (LEX nr 3441616), rozbieżność poglądów, a w szczególności trudność w rozstrzygnięciu powstałych na tym tle zagadnień prawnych, spowodowała podjęcie przez NSA w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79), dotyczącej bezczynności i z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34) dotyczącej przewlekłości. W tej ostatniej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład NSA. Możliwość jej wzruszenia wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, a zawartą w niej argumentację uznaje za własną. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że: "jeżeli (...) przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (...). Ustalenie natomiast przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd warunków formalnych dopuszczalności wniesienia skargi, tj. ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia (...).". NSA uznał, że: "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia.". Wyjaśnił także, że: "przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie." Wobec tego, że powyższa uchwała jest w całości dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie zachodzi konieczność szczegółowego przedstawiania argumentów, które przesądziły o poprawności jej tezy wskazującej na niedopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu. W oparciu zaś o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócono stronie uiszczony wpis od odrzuconej skargi w wysokości 100 zł.