II SAB/Gl 30/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w przedmiocie ochrony przyrody oddala skargę.

K. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłość postępowania w sprawie w sprawie wymierzenia (cyt.) "stronie postępowania - sprawcy usunięcia bez zgody posiadaczy nieruchomości 1 szt. drzewa gat. dąb czerwony o mniejszej średnicy pnia pozostałego po wycince pnia - 50 cm zlokalizowanego w R. przy ul. [...] na terenie działki o numerze geod.1, będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz A sp. z o. o. z siedzibą w B. przy ulicy [...] - Panu K. S. zamieszkałemu w B. [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 8 482 zł 30 gr (słownie osiem tysięcy czterysta osiemdziesiąt dwa złote trzydzieści groszy)". Jednocześnie zażądał stwierdzenia, że przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego w kwocie 1.000 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, przedmiotowe postępowanie sprawie wymierzenia kary za wycinkę drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości przy ul. [...] w R. toczy się od 2015 r. Natomiast na etapie trzeciego już postępowania przez SKO w Katowicach postępowanie toczy się od początku lutego br. i zakończyło się dopiero wydaniem decyzji w dniu [...] (doręczonej w dniu 12 listopada 2019 r.). Wielomiesięczny okres był aż nadto wystarczający, aby sprawę zakończyć. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 26.02.2016 r., sygn. akt 1 OSK 2430/14: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd administracyjny rozważając zasadność zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. musi mieć na uwadze nie tylko przepisy określające terminy załatwienia sprawy przez organ i ich przekroczenie w sprawie, lecz również wszystkie inne przepisy, które determinują w niej powinne zachowanie organu. Dotyczy to także przepisów określających sposób działania pracowników aparatu administracyjnego organu względem wnioskodawcy i jego żądania. W tym miejscu wskazać należy, że prawem obowiązującym i wiążącym pracowników aparatu administracyjnego w samorządzie terytorialnym jest także art 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Wskazuje on, że do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. W tym miejscu wskazać należy, że prawem obowiązującym i wiążącym pracowników aparatu administracyjnego w samorządzie terytorialnym jest także art 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Wskazuje on, że do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli.". W świetle ww. wyroku NSA należy podkreślić, iż zachowanie organu, którzy jedynie przedłuża termin załatwienia sprawy, jest w realiach tej sprawy nieuzasadnione. Powoływanie się przez SKO w Katowicach na brak akt sprawy, nie może stanowić podstawy do niezałatwienia sprawy w terminie z dwóch powodów: po pierwsze - organ II instancji nie wystąpił o wypożyczenie akt sprawy; po drugie - wyrok, który rzekomo miał blokować rozpoznanie odwołania, zapadł w dniu 5 kwietnia 2019 r., co odbiera jakiekolwiek racjonalne argumenty wydania postanowienia z dnia [...] SKO w Katowicach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2019 r. Trwanie sprawy ponad okres, który usprawiedliwiony jest racjonalną potrzebą, uznane powinno być za powód do stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania (zob. wyrok z dnia 14.11.2018 r. WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 67/18 wraz z powołanym tam orzecznictwem]. Już ponad 2-miesięczne przekroczenie terminu predysponuje do zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości żądanej w petitum skargi (zob. wyrok z dnia 14.11.2018 r. WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 67/18 czy wyrok z dnia 17.09.2019 r. NSA sygn. akt I OSK 561/190. Nadto wskazuję, iż stosownie do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, którą w przedmiotowej sprawie można stosować przez analogię, skargę na bezczynność można wnieść nawet w dniu następnym po wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa. Wezwanie takie miało miejsce pismem z dnia 23 września br. i nie doczekało się żadnej reakcji W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) wniosło o jej oddalenie, przywołując taką oto argumentację. Decyzją z dnia [...] sygn. [...] organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości decyzji Zastępcy Prezydenta Miasta R., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., z dnia [...] nr [...] znak: [...] w sprawie wymierzenia K. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 8 482 zł 30 gr (słownie osiem tysięcy czterysta osiemdziesiąt dwa złote trzydzieści groszy) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji przekazał odwołanie Skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika od wyżej opisanej decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. W piśmie przekazującym przedmiotowe odwołanie organ pierwszej instancji poinformował, że cała dokumentacja w sprawie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach w związku ze skargą Skarżącego na bezczynność i przewlekłość organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Powyższe pismo wraz z odwołaniem i decyzją podjętą w pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 5 lutego 2019 r. Pismem z dnia 7 marca 2019 r. organ odwoławczy wezwał organ pierwszej instancji do nadesłania dowodu doręczenia decyzji stronie, który to dowód wpłynął do Kolegium w dniu 19 marca 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium zawiadomiło o zmianie terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia odwołania do dnia 31 lipca 2019 r. Jako przyczynę zmiany terminu wskazano brak kompletu akt sprawy z uwagi na wniesienie przez Skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność i przewlekłość organu pierwszej instancji w sprawie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2019 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji nadesłał całość akt sprawy, które do siedziby organu odwoławczego wpłynęły w dniu 29 sierpnia 2019 r. Opisaną powyżej decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania odwoławczego wpłynęły pisma pełnomocnika Skarżącego o niezwłoczne zakończenie sprawy z dnia 18 września 2019 r. oraz skarga na bezczynność organu odwoławczego, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 25 września 2019 r. ` Powyższa skarga została przez organ odwoławczy uwzględniona postanowieniem z dnia [...] po czym przekazana wraz z odpowiedzią na skargę udzieloną pismem z dnia 25 października 2019 r. i aktami sprawy do sądu administracyjnego. Koleją skargę na bezczynność organu odwoławczego kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący skierował pismem z dnia 30 października 2019 r. Odpowiedź na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach udzieliło pismem z dna 20 listopada 2019 r. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., 11 SAB/Gl 106/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezczynność organu odwoławczego. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. (a więc już po wydaniu wskazanego powyżej wyroku) pełnomocnik Skarżącego skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wezwanie do usunięcia naruszeń prawa w postępowaniu dotyczącym odwołania od opisanej decyzji organu pierwszej instancji, które to postępowanie odwoławcze zakończyło się decyzją z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kolegium uznało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na przewlekłości organu odwoławczego za nieuzasadnione, motywując zajęte w sprawie stanowisko. Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. (data wpływu do organu odwoławczego: 20 lutego 2020 r.), pełnomocnik Skarżącego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w sprawie. W tym miejscu - wobec daty wpływu skargi na przewlekłość do organu odwoławczego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazuje, że zgodnie z art. 15 zzs 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. Poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COYID - 19 bieg terminów procesowych i sądowych w:postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, postępowaniach egzekucyjnych, postępowaniach administracyjnych, postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przechodząc do uzasadnienia swojego stanowiska o nieuprawnionym zażaleniu na przewlekłość. Kolegium wskazuje, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa), dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. Poz. 935). Ustawa nowelizująca zawiera przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy kpa), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n (regulujące postępowanie mediacyjne) ustawy zmienianej w art. 1. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym ponieważ postępowanie wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji kpa. Analizując charakter dokonywanych przez organ odwoławczy czynności w sprawie zawisłej z odwołania, jak i stan faktyczny Kolegium stwierdza, że prowadzone postępowanie odwoławcze nie było prowadzone w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów załatwiania spraw określonych w przepisach nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że nie można postawić organowi administracji zarzutu bezczynności, jeżeli przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie jest niezależna od organu administracji prowadzącego postępowanie (wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., II SA 937/98, LEX nr 41302). Ten pogląd należy również odnieść do zarzutu przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie Skarżącego nie zostało, za wyjątkiem decyzji organu pierwszej instancji, przekazane do organu odwoławczego waz z aktami postępowania pierwszej instancji. Akta te wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 29 sierpnia 2019 r. Zatem od dnia wpływu odwołania wraz z zaskarżoną decyzją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w dniu 5 lutego 2019 r. do dnia wpływu kompletu akt sprawy w dniu 29 sierpnia 2019 r. organ odwoławczy nie dysponował aktami tej sprawy. Opóźnienie w przekazaniu tych akt było związane ze złożeniem przez pełnomocnika Skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłość organu pierwszej instancji do sądu administracyjnego, na co organ odwoławczy nie miał żadnego wpływu. O okoliczności skierowania skargi organ pierwszej instancji poinformował w piśmie przekazującym odwołanie do Kolegium Odwoławczego, a nadto, że całość dokumentacji w sprawie, zgodnie z przepisami prawa, została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W związku z tym organ odwoławczy zawiadamiając o zmianie terminu załatwienia sprawy i wskazując przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie, podał, że rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie nie jest możliwe, ponieważ do orzeczenia w sprawie konieczne jest posiadanie kompletu akt. Opóźnienie zatem w załatwieniu sprawy przez organ odwoławczy nie było zależne od organu odwoławczego, a w konsekwencji w tym czasie nie można organowi temu postawić zarzutu przewlekłości. Kolegium podkreśla także, że biorąc pod uwagę okres czasu liczony od dnia wpływu przedmiotowych akt sprawy do organu odwoławczego, to jest od dnia 29 sierpnia 2019 r. do dnia wydania decyzji w dniu [...] sprawa została załatwiona w terminie wyznaczonym postanowieniem o przesunięciu terminu, uzasadnionym okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy i stopniem jej skomplikowania. Przedmiotowa sprawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia charakteryzowała się skomplikowanym stanem prawnym i faktycznym, który wymagał rzetelnego zapoznania się i rozważenia przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu decyzji wydanej wskutek odwołania ustalono, że wątpliwości w sprawie budził sposób udokumentowania czynności dowodowej w postaci oględzin nieruchomości, z której wycięto drzewo, dowody w postaci zdjęć, a także sposób wyliczenia wymierzonej kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach te podstawowe dla wymierzenia kary ustalenia zakwestionowało i udowodniło konieczność ich rzetelnego zbadania w ponownym postępowaniu. Aby bowiem mogło dojść do wydania decyzji, stan faktyczny winien być ustalony w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości. To zaś wymagało wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia o przekonującej treści, co było obowiązkiem organu pierwszej instancji wypływającym z art. 7 kpa i art. 77 § ł kpa. Podkreślić należy, że przepisy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z ustawy o ochronie przyrody mają charakter represyjny, a zatem aby taka kara w odpowiedniej wysokości mogła być wymierzona, stan faktyczny musi być w sposób jednoznaczny i niezbity ustalony, a organ nie może opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach. Również stan prawny sprawy wymagał prawidłowego ustalenia. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy wymagało podjęcia czynności zmierzających do zapoznania się z aktami sprawy (co, ze względu na ich obszerność wymagało czasu), a co za tym idzie ze złożonym stanem faktycznym oraz prawnym sprawy. Ponadto, wniesiona w toku postępowania odwoławczego skarga na bezczynność organu odwoławczego również wymagała analizy i spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, które doprowadziły do wydania postanowienia uwzględniającego tę skargę, a następnie jej przekazania wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania sądowoadminisracyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które decyzją z dnia [...] załatwiło sprawę odwołania z dnia 23 stycznia 2019 r. (wpływ do organu 25 styczeń 2019 r.) od decyzji Prezydenta Miasta R. wydanej w dniu [...] było prowadzone w sposób przewlekły. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., II SAB/Gl 106/19, w analogicznym stanie faktycznym, stwierdził bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga w sprawie bezczynności organu odwoławczego została wniesiona w dacie, w której Kolegium jeszcze nie podjęło decyzji. Uczyniło dopiero po złożeniu skargi. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na przewlekłość postępowania Kolegium, wniesiona już po załatwieniu sprawy rzez ten organ. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, do którego przychyla się Sąd, że w sytuacji, w której skarga na przewlekłość zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie jest możliwe jej uwzględnienie, skoro akt, wydania którego przewlekłość dotyczy, został już wydany. W takim przypadku brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie wydania aktu. Skarga na przewlekłość postępowania, zdaniem Sądu, może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Wobec tego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 222/19, wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17). Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2016 r. II SAB/Kr 134/16, z dnia 22 grudnia 2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8 stycznia 2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3036/17). Na marginesie trzeba zauważyć, że nawet w przypadku uznania za dopuszczalne wniesienie skargi na przewlekłość po wydaniu decyzji, to i tak brak było podstaw, aby stwierdzić stan przewlekłości w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy Kolegium, działając na podstawie art. 36 kpa postanowieniem z [...] zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2019 r. ze względu na oczekiwanie zwrotu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec dalszego braku tych akt kolejnym postanowieniem z [...] Kolegium ponownie przedłużyło termin załatwienia sprawy do 31 października 2019 r. Akta sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 29 sierpnia 2019 r. Zatem, w okresie od 25 stycznia do 29 sierpnia 2019 r. nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania skoro z przyczyn niezależnych od organu merytoryczne załatwienie sprawy nie było możliwe ze względu na brak akt sprawy, a organ korzystając z przysługujących mu uprawnień przedłużał termin jej załatwienia. Jeśli chodzi o kolejny okres czasu, liczony od zwrotu akt sprawy, a więc od 29 sierpnia 2019 r. do 24 października 2019 r. to trzeba zauważyć, że co prawda organ odwoławczy ma miesięczny termin na załatwienie sprawy, ale generalnie dla spraw szczególnie skomplikowanych ustawodawca przewiduje termin dwumiesięczny. Jeśli zatem organ odwoławczy ma do czynienia z tego rodzaju sprawą, to, zważywszy na instrukcyjny charakter kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, jest dopuszczalne Niezależnie od tego należy zauważyć jeszcze jedną okoliczność, usprawiedliwiającą organ odwoławczy. Postanowieniem z [...] Kolegium przedłużyło termin załatwienia sprawy do 31 października 2019 r., zatem nie uchybiło temu terminowi orzekając w dniu [...] Termin wyznaczony na podstawie art. 36 kpa w istocie stanowi wydłużenie terminu kodeksowego, a wobec tego nie można postawić. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.