III OSK 3309/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Paździorko po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1310/23 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 maja 2023 r., nr DI-KZP.401.30.2023.es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1310/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Burmistrza Gminy Z. (dalej także jako: "Burmistrz", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 5 maja 2023 r., nr DI-KZP.401.30.2023.es, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej: oddalił skargę. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżoną decyzją GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza, od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ", "organ I instancji") z dnia 25 stycznia 2023 r., znak: WP.7062.4.7.2022.AC, wymierzającej Burmistrzowi karę pieniężną w kwocie 50 000 zł, za niedotrzymanie w 2019 roku oraz 2020 roku terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych polegających na: 1) przeprowadzeniu minimum 20 kontroli w ciągu roku: (-) pod kątem negatywnego oddziaływania na jakość powietrza, określonych w Tabeli 40 pn. Harmonogram rzeczowo -finansowy - charakterystyka zadania OpKON Programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej i miasta Opola ze względu na przekroczenie poziomów dopuszczalnych pyłu PM 10 i poziomu docelowego benzo(a)pirenu oraz poziomów dopuszczalnych pyłu PM2,5, ozonu i benzenu dla strefy opolskiej przyjętego uchwałą nr XXXVII/403/2018 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. (dalej "POP z 2018") wraz z planem działań krótkoterminowych; (-) pod kątem przestrzegania przepisów ograniczających używanie paliw lub urządzeń do celów grzewczych oraz zakazu spalania odpadów, określonych w pkt. 9.4.2. pn. Strefa miasto Opole Tabela 64. Harmonogram realizacji działań naprawczych w strefie opolskiej (kod działania: PL1602 KPP) Programu ochrony powietrza dla województwa opolskiego przyjętego uchwałą nr XX/193/2020 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 lipca 2020 r. (dalej "POP z 2020"); 2) przeprowadzeniu minimum 2 działań w roku w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej, określonych w pkt 6 pn. Harmonogram rzeczowo-finansowy dla działań naprawczych tabela nr 41 pn. Harmonogram rzeczowo - finansowy - charakterystyka zadania OpKOM Programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej i miasta Opola ze względu na przekroczenie poziomów dopuszczalnych poziomów dopuszczalnych pyłu PM 10 i poziomu docelowego benzo(a)pirenu oraz poziomów dopuszczalnych pyłu PM2,5, ozonu i benzenu dla strefy opolskiej przyjętego uchwałą nr XXXVII/403/2018 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. wraz z planem działań krótkoterminowych – utrzymał decyzję WIOŚ w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną zaskarżoną decyzję GIOŚ wywiódł skarżący Burmistrz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie oddalając skargę w całości wskazał, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, uregulowanym w art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 p.o.ś., było wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej z tytułu niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia przedmiotowej kary skarżącemu wystąpiły a jednocześnie brak było podstaw do uznania, iż: (-) do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, która to okoliczność miałaby na zasadzie art. 189e k.p.a. pociągać za sobą niekaralność skarżącego, (-) zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. WSA w Warszawie wskazał, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że w latach 2019 – 2020 Gmina nie zrealizowała w terminie działań określonych w POP z 2018 r. i POP z 2020 r. w zakresie działań o kodzie: OpKON, PL1602 KPP, OpKOM. Naruszenia te zostały gruntownie udokumentowane w trakcie kontroli WIOŚ, przeprowadzonej w okresie od 10 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. (protokół kontroli nr WIOS-OPOLE 51/2022). WSA w Warszawie w całości podzielił stanowisko organów, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189e k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. O ile nie można zaprzeczyć, iż w okresie, za który wymierzono Burmistrzowi karę (lata 2019 – 2020), miało miejsce działanie siły wyższej w postaci stanu pandemii ogłoszonego w Polsce z dniem 20 marca 2020 r., o tyle trafnie uznał Organ, iż zdarzenie to nie mogło mieć wpływu na wykonanie przedmiotowych obowiązków w 2019 r., w którym to roku: 1) w miejsce 20 obligatoryjnych kontroli pod kątem: a) negatywnego oddziaływania na jakość powietrza, b) przestrzegania przepisów ograniczających używanie paliw lub urządzeń do celów grzewczych oraz zakazu spalania odpadów, Gmina przeprowadziła tylko jedną kontrolę, 2) Gmina nie przeprowadziła minimum 2 działań w roku w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej. Stwierdzić należy, iż niewykonanie ustawowych obowiązków już w jednym z rocznych okresów, objętych łącznym okresem rozliczeniowym upoważnia do wymierzenia na podstawie art. 315 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. kary w co najmniej w minimalnej ustawowej wysokości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie również w całości podzielił stanowisko GIOŚ co do braku podstaw do odstąpienia w niniejszej sprawie od wymierzenia Burmistrzowi kary na podstawie art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Trafnie wskazał GIOŚ, iż: 1) stwierdzonego naruszenia prawa nie można uznać za naruszenie o wadze znikomej w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., 2) w sprawie nie doszło do powtórnego pociągnięcia Burmistrza do odpowiedzialności z tytułu deliktu (nie wystąpiła zatem sytuacja, o której mowa w art. 189 § 1 pkt 2 k.p.a.), 3) brak jest podstaw do przyjęcia, na potrzeby art. 189f § 2 k.p.a., iż możliwe jest usunięcie przez Burmistrza zaistniałego naruszenia prawa a odstąpienie od wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej pozwoli na spełnienie celów tej kary. Tytułem uzupełnienia WSA w Warszawie podkreślił, że przesłanką do żądanego odstąpienia nie może być fakt, iż w latach 2019 – 2021 Gmina co do zasady podejmowała działania w zakresie ochrony i poprawy jakości powietrza (inne niż te, których zaniechanie w latach 2019 – 2020 wykazano). Gmina podkreśla w tym kontekście: (-) przeprowadzenie w 2021 r. 30 kontroli, które miały na celu wyeliminowanie nielegalnego spalania odpadów oraz kontroli przestrzegania zapisów uchwały antysmogowej, (-) uchwalenie w 2021 r. regulaminu udzielania i rozliczania dotacji celowej z budżetu Gminy na dofinansowanie zadań służących ochronie środowiska oraz współuczestnictwo w Programie Czyste powietrze, (-) prowadzenie w 2019 i 2021 r. działań ograniczających emisję wtórną pyłu na drogach poprzez regularne utrzymanie czystości nawierzchni, (-) wykonanie w latach 2019 - 2020 inwestycji, tj. m. in. rozbudowa i remont dróg gminnych, ulic, termomodemizacja hali sportowej, budowa sieci oświetlenia. WSA w Warszawie podkreślił, że nie negując w najmniejszym stopniu znaczenia ww. działań, stwierdzić należy, iż nie pomniejszają one wagi zaistniałych uchybień. Jest poza dyskusją, iż zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Gwarancją osiągnięcia tego celu jest m.in. ścisłe, systematyczne i planowe wywiązywanie się przez gminy z obowiązków w tym zakresie, służące zarówno pożądanemu wzmocnieniu dyscypliny wśród użytkowników instalacji grzewczych (poprzez przeprowadzanie stosownych kontroli), jak i rozwój infrastruktury komunikacyjnej dla potrzeb transportu innego niż samochodowy (poprzez rozwijanie infrastruktury rowerowej). Czasowe lub częściowe zaniechanie nawet tylko niektórych z działań, które winny zostać zrealizowane przez gminę w wyznaczonym okresie, co do zasady osłabiające system ochrony powietrza, należy w tej sytuacji uznać za jednoznacznie sprzeczne z ważnym interesem społecznym. Przyjmując, iż całość zdań gmin, nałożonych na nie w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych, poddanych dyscyplinie czasowej, wzajemnie się uzupełnia, tworząc spójny i przemyślany system, nie można zasadnie wywodzić, iż niezrealizowanie w danym czasie określonych zadań może zostać zrekompensowane działaniami innymi lub działaniami zrealizowanymi później. Chodzi tu w szczególności o długotrwałe faktyczne zaniechanie przez Gminę czynności kontrolnych instalacji grzewczych w budynkach mieszkalnych, co w tym okresie w sposób nieuchronny uniemożliwiło zwalczanie praktyk o dużej uciążliwości i szkodliwości w postaci niewłaściwej eksploatacji w/w instalacji przez ich użytkowników. WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że wskazane wyżej okoliczności sprzeciwiają się zatem uznaniu, iż waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), czy też, że możliwe jest usunięcie naruszenia prawa a odstąpienie od wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej pozwoli na spełnienie celów tej kary (art. 189f § 2 k.p.a.) W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, Burmistrz zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to: 1. art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, iż Burmistrz (strona skarżąca) nie dotrzymał terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych w związku z niedotrzymaniem w 2019 roku oraz 2020 roku terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych polegających na: (-) przeprowadzeniu minimum 20 kontroli, określonych w Tabeli 40 pn. Harmonogram rzeczowo-finansowy-charakterystyka zadania OpKON uchwały POP z dnia 30 stycznia 2018 r. wraz z planem działań krótkoterminowych oraz pkt.9.4.2.pn. strefa miasto Opole Tabela 64 Harmonogram realizacji działań naprawczych w strefie opolskiej (PL102_KPP) Programu ochrony powietrza dla województwa opolskiego przyjętego uchwałą nr XX/193/2020 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 lipca 2020 r., (-) przeprowadzeniu minimum 2 działań w roku w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej, określonych w pkt 6 pn. Harmonogram rzeczowo-finansowy dla działań naprawczych tabela nr 41 pn. Harmonogram rzeczowo-finansowy-charakterystyka zadania OpKOM Programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej i miasta Opola ze względu na przekroczenie poziomów dopuszczalnych pyłu PM 10 i poziomu docelowego benzo(a)pirenu oraz poziomów dopuszczalnych pyłu PM 2,5, ozonu i benzenu dla strefy opolskiej, przyjętego uchwałą, nr XXXVII/403/2018 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 stycznia 2018 r.; II. przepisów postępowania administracyjnego, a to: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 maja 2023 r. (sygn. sprawy DI.-KZP.401.30.2023.es), albowiem dopuścił się on naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do uznania, iż do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, a nadto nie uwzględniono istotnych okoliczności, a to: (-) składanych przez stronę skarżącą, wyjaśnień w toku całego dotychczasowego postępowania, przed organami administracji publicznej, tj. Opolskim WIOŚ i Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska w Warszawie, (-) ograniczonych możliwości przeprowadzania kontroli w ciągu 2020 roku będących następstwem wystąpienia siły wyższej, a to obowiązywania od dnia 20 marca 2020 roku na terenie gminy i całego kraju stanu pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 i wprowadzonych obostrzeń dla społeczeństwa polskiego, co miało na celu ochronę najwyższego dobra, jakim jest zdrowie i życie człowieka, pomimo ciążącego z urzędu na organie takiego obowiązku co miało istotne znaczenie rozstrzygnięcia sprawy, (-) ograniczonych możliwości realizacji minimum dwóch (2) działań w roku w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej z uwagi na stan techniczny infrastruktury drogowej; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 maja 2023 r. (sygn. sprawy DI.-KZP.401.30.2023.es), albowiem dopuścił się on naruszenia przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie uchylił ww. decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska; 3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niewyjaśniający dostatecznie okoliczności faktycznych i motywów (bądź w sposób błędnie je ustalający), jakimi Sąd pierwszej instancji kierował się przy wydawaniu wyroku w niniejszej sprawie, w zakresie oceny ziszczenia się w sprawie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącego, a polegające jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że jest poza dyskusją, iż zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego, podczas gdy zarówno ani organ Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i Sąd I instancji nie podjęły żadnych działań mających na celu sprawdzenie jakości powietrza w gminie; 4. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że waga naruszenia przez stronę skarżącą prawa nie jest znikoma, w sytuacji gdy okoliczności sprawy, a w szczególności zebrany w sprawie materiał dowodowy wprost wskazuje na znikomość wagi naruszenia prawa przez skarżącego i konsekwencji odgórnego przyjęcia założenia, że taka przesłanka nie zachodzi, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów, podczas gdy skarżący w latach 2019-2020 na terenie gminy przeprowadził szereg inwestycji, które zostały przedstawione w sprawozdaniach z Programu ochrony powietrza i przekazane do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego; 5. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 189e k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w okresie objętym kontrolą do ewentualnego naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, a to wprowadzenia w dniu 20 marca 2020 roku – obowiązywania na terenie gminy i całego kraju stanu pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, co winno skutkować brakiem ukarania strony skarżącej przyjęciem wyjaśnień składanych w toku postępowania; 6. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 189f k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie, pomimo zaistnienia pozytywnych przesłanek do jego zastosowania, zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestaniu na pouczeniu strony skarżącej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy organ II instancji nie uwzględnił takiej przesłanki, a w konsekwencji nieodstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej pomimo istniejących ku temu podstaw. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący Burmistrz wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, ewentualnie o – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Sądem I i II instancji. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie Burmistrz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Innymi słowy, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Odnosząc się do najdalej idącego z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że skarżący kasacyjnie upatruje się naruszenia przedmiotowego przepisu: "poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niewyjaśniający dostatecznie okoliczności faktycznych i motywów (bądź w sposób błędnie je ustalający), jakimi Sąd pierwszej instancji kierował się przy wydawaniu wyroku w niniejszej sprawie, w zakresie oceny ziszczenia się w sprawie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącego, a polegające jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że jest poza dyskusją, iż zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego, podczas gdy zarówno ani organ Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i Sąd I instancji nie podjęły żadnych działań mających na celu sprawdzenie jakości powietrza w gminie". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania - jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19). Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie pojawiły się wątpliwości prowadzące do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany w sposób niewyjaśniający dostatecznie okoliczności faktycznych i motywów (bądź w sposób błędnie je ustalający) w zakresie oceny ziszczenia się w sprawie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącego. Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją prawidłowo wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi i ich argumentacji. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wszystkie kwestie stanowiące istotę sporu w tej sprawie, zostały dogłębnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. To czyni nieuzasadnionym zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że konstrukcja zarzutów sformułowanych pkt II.1., II.2., II.4., II.5. oraz II.6. petitum skargi kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do zakwestionowania utrzymania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w obrocie prawnym. Ocena tych zarzutów musi prowadzić do wniosku o ich bezzasadności. Na wstępie wskazać należy, że zbiór przepisów procesowych wskazanych jako naruszenie – odpowiednio: art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut z pkt II.1.), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut z pkt II.2.), art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a. (zarzut z pkt II.4.), art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 189e k.p.a. (zarzut z pkt II.5.) oraz art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 189f k.p.a. (zarzut z pkt II.6.) mają wskazywać na okoliczności przemawiające za niezasadnym oddaleniem skargi, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., nierozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności oraz niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. zostały błędnie sformułowane. Przede wszystkim wskazać należy, że brak jest takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a., a w istocie skarżącemu kasacyjnie chodziło zapewne o "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. Niezależnie od tego to i tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie przepisu art. 145 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takiego powiązania przepisów prawa w stawianym zarzucie, który skutkowałby zasadnością podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie nie wykazał. (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Dalej, sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowo nie uczyniono. Abstrahując od powyższego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zaś obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności; 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r.; sygn. akt II GSK 118/12). Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Organ wywiązał się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z regułami dowodowymi wynikającymi z k.p.a. W konsekwencji nie może być również mowy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi wynikające z tego przepis. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ, a także długotrwały czas trwania naruszeń (obejmujący lata 2019 – 2020), nie sposób było zaprzeczyć twierdzeniu organu, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. W takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji nie może być również mowy o naruszeniu art. 189f § 2 i 3 k.p.a., bowiem organ należycie wykazał, że przesłanka znikomej wagi naruszenie prawa w niniejszej sprawie nie wystąpiła z uwagi na skalę zaniedbań w latach 2019 – 2020. Jednocześnie, autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 189e k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 189f k.p.a. wskazał, że miałyby one polegać na ich "niezastosowaniu" w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że w judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Ani przepis art. 174 p.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, ani art. 176 p.p.s.a. zawierający wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez "niezastosowanie" określonej normy prawnej. Dostrzeżone błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej niewątpliwie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Ponadto, jako całkowicie chybiony i bezzasadny jest zarzut powiązania przepisów wynikowych z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jest to przepis - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który reguluje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które przesądzają o treści rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania odwoławczego. Daje to podstawę do wyróżnienia rozstrzygnięć merytorycznych i merytoryczno-reformacyjnych. Te wyróżnione dwa rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego związane są z granicą dopuszczalności stosowania środka prawnego pozbawienia mocy decyzji organu pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji wskazany przepis w żaden sposób nie mógł prowadzić do uznania zasadności podniesionego zarzutu. Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne i nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie bez znaczenia jest również, że zarzuty te nie zawierają szerszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Nieskuteczny okazały się również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Z powyższego przepisu wynika, że za naruszenia określone w jego ust. 1 nałożenie kary jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację lub planu działań krótkoterminowych nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 50 000 zł do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, wyd.VI, LEX oraz powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu i prawidłowo ocenił jego zastosowanie przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 10 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli nr WIOS-OPOLE 51/2022 w zakresie wykonania przez Burmistrza działań określonych w POP z 2018 i POP z 2020. W ramach ww. kontroli WIOŚ ustalił, że Burmistrz nie zrealizował w terminie działań naprawczych określonych w POP z 2018 r. i POP z 2020 r., tj.: (-) w POP z 2018 r. w Części opisowej w pkt. 6 Harmonogramu rzeczowo - finansowego dla działań naprawczych, w tabeli 40. Harmonogram rzeczowo-finansowy — charakterystyka zadania OpKON wskazano działanie naprawcze pn. Działania kontrolne pod kątem negatywnego oddziaływania na jakoś powietrza. Gminy miejsko-wiejskie jaką jest Gmina Z.) zobowiązano do uzyskania efektu rzeczowego w postaci, m.in. przeprowadzenia minimum 20 kontroli w ciągu roku. (-) w POP z 2020 r. w Części opisowej w pkt 9 Działania wskazane do realizacji w celu osiągnięcia standardów jakości powietrza w strefach, w ppkt. 9.4. Harmonogram realizacji działań naprawczych, ppk 9.4.3. Strefa opolska, w tabeli 64. Harmonogram realizacji działań naprawczych w strefie opolskiej (PL1602 KPP), wskazano działania naprawcze pn. Prowadzenie kontroli przestrzegania przepisów ograniczających używanie paliw łub urządzeń do celów grzewczych oraz zakazu spalania odpadów również określono jako efekt rzeczowy wykonanie minimum 20 kontroli w ciągu roku na terenie gmin miejsko-wiejskich. Ponadto w POP z 2018 r. w Części opisowej w pkt. 6 Harmonogramu rzeczowo - finansowego dla działań naprawczych, w tabeli 41. harmonogramu rzeczowo - finansowego - charakterystyk zadania OpKOM, wskazano działanie naprawcze pn. Rozwój niskoemisyjnego transportu zbiorowego miejskiego i rozwój alternatywnych niezmotoryzowanych form transportu oraz wdrożenie energooszczędnych i niskoemisyjnych rozwiązań z uwzględnieniem wszystkich uczestników ruchu, w którym zobowiązano gminy do osiągnięcia efektu rzeczowego w postaci przeprowadzenia minimum 2 działań w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej w roku. Jak wynika z protokołu kontroli nr W1OS-OPOLE 51/2022 Gmina w zakresie realizacji wykonania działania naprawczego OpKON/PL1602_KPP: 1) w 2019 r. przeprowadziła 1 działanie kontrolne pod kątem negatywnego oddziaływania na jakość powietrza w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów (OpKON); 2) w 2020 r.: a) w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 19 sierpnia 2020 r. nie przeprowadzono działań kontrolnych pod kątem negatywnego oddziaływania na jakość powietrza, b) w okresie od 20 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. na terenie Gminy przeprowadzano 2 kontrole w zakresie zakazu spalania odpadów. W zakresie działania naprawczego o kodzie OpKOM Strona zarówno w 2019 r. jak i 2020 nie wykonała 2 działań w roku dotyczących rozwoju infrastruktury rowerowej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że skarżący nie zrealizował w terminie działań określonych w POP z 2018 r. i POP z 2020 r. w zakresie działań o kodzie: OpKON, PL1602 KPP, OpKOM. Naczelny Sąd Administracyjny w całości przychyla się do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż: "O ile nie można zaprzeczyć, iż w okresie, za który wymierzono Burmistrzowi karę (lata 2019 – 2020), miało miejsce działanie siły wyższej w postaci stanu pandemii ogłoszonego w Polsce z dniem 20 marca 2020 r., o tyle trafnie uznał organ, iż zdarzenie to nie mogło mieć wpływu na wykonanie przedmiotowych obowiązków w 2019 r., w którym to roku: 1) w miejsce 20 obligatoryjnych kontroli pod kątem: a) negatywnego oddziaływania na jakość powietrza, b) przestrzegania przepisów ograniczających używanie paliw lub urządzeń do celów grzewczych oraz zakazu spalania odpadów, Gmina przeprowadziła tylko jedną kontrolę, 2) Gmina nie przeprowadziła minimum 2 działań w roku w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej. Stwierdzić należy, iż niewykonanie ustawowych obowiązków już w jednym z rocznych okresów, objętych łącznym okresem rozliczeniowym upoważnia do wymierzenia na podstawie art. 315 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. kary w co najmniej w minimalnej ustawowej wysokości, co miało miejsce w niniejszej sprawie" (str. 13 – 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Konkludując powyższe skoro skarżący terminu realizacji ww. zadań nie dotrzymał, to organ, zgodnie z dyspozycją art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. obowiązany był do wymierzenia Burmistrzowi administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie działań dotyczących oceny racjonalności w postępowaniu miasta/gminy, czy też jej winy w niedotrzymaniu terminów realizacji określonych zadań. W konsekwencji podnoszone przez Burmistrza okoliczności, m.in. ograniczone możliwości realizacji w zakresie rozwoju infrastruktury rowerowej z uwagi na stan techniczny infrastruktury drogowej oraz ograniczone możliwości przeprowadzania kontroli w ciągu 2020 roku będących następstwem siły wyższej, tj. obowiązywania do dnia 20 marca 2020 roku na terenie całego kraju stanu pandemii wywoływanej wirusem SARS-CoV-2 i wprowadzonych obostrzeń, nie uprawniało organu do tego by sankcji określonej w ww. przepisie nie stosować. Wymierzenie kary następuje niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych zadań. Jedynie luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości wymiaru kary. Dodać należy, że ocena terminowości realizacji działań określonych w POP była dokonywana w kontekście obowiązku ich realizacji w latach 2019 – 2020. W postępowaniu chodziło o ustalenie, czy skarżący w latach 2019 – 2020 wykonał obowiązki na niego nałożone w POP i efektem było przyjęcie, że skarżący nie realizował omówionych wyżej działań w terminie, tj. w istocie w okresie obowiązywania przedmiotowego POP. Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny i nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.