III OSK 3229/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 763/22 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 763/22, oddalił skargę G.S. (dalej jako strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia [...] sierpnia 2022 r., Nr [...], w przedmiocie nieudzielania zezwolenia na usunięcie drzew. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz S. (dalej jako Burmistrz lub organ pierwszej instancji) wydał w dniu 28 lutego 2022 r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83d ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098, ze zm.; obowiązujący t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, dalej jako u.o.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.), decyzję Nr ROŚ.6131.153.2021, którą nie zezwolił Stowarzyszeniu "[...]" w T. (dalej jako wnioskodawca lub stowarzyszenie) na usunięcie 3 szt. drzew z gatunku sosna zwyczajna o obwodach pni mierzonych na wys. 130 cm wynoszących 129 cm, 180 i 98 cm (dwa pnie) oraz 95 cm rosnących na działce nr [...] w obrębie T. W wyniku złożonego przez stronę odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając: 1) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, iż tytuł prawny do nieruchomości, na której znajdują się 3 szt. sosny zwyczajne będące przedmiotem wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew na działce ewid. nr [...] (aktualnie nr [...]) posiada wnioskodawca jako posiadacz zależny w sytuacji gdy z przedłożonych przez niego do akt dokumentów w postaci umowy sprzedaży nakładów budowlanych wraz z umową dzierżawy gruntu z dnia 21 kwietnia 2015 r. wynika, iż to skarżący posiada wyłączny tytułu prawny do części powyższej nieruchomości o pow. 239 m2, na której zlokalizowane są wyżej wymienione drzewa jako posiadacz zależny, co skutkuje posiadaniem legitymacji czynnej do udziału w sprawie jako strona w przeciwieństwie do wnioskodawcy, który nie ma takiego tytułu prawnego do nieruchomości zarządzając jedynie częścią wspólną, a nie obszarem, na którym zlokalizowane są drzewa bez możliwości wydania uchwały stowarzyszenia odnośnie użytkowania terenów indywidualnych poza częściami wspólnymi zgodnie z wyżej wskazaną umową z 21 kwietnia 2015 r., który to skarżący ma również obowiązek regulowania podatku od nieruchomości mając prawo do wyłącznego korzystania z części nieruchomości określonej w § 2 umowy, na której znajduje się nakład budowlany w postaci domku letniskowego obejmujący również posadowione na nieruchomości 3 sosny zwyczajne, co potwierdza regulamin stowarzyszenia, które to okoliczności przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania, a nadto SKO nie dokonało wykładni zawartych umów w tym prawa do zbycia przez indywidualnych dzierżawców prawa do zajmowanej przez nich części nieruchomości z wyłączeniem wnioskodawcy, 2) przepisów praw procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istoty sprawy w postaci błędnego ustalenia podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości, na której posadowione są drzewa będące przedmiotem wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i ograniczeniem odwołującemu się prawa do udziału w sprawie jako stronie mającej tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również naruszeń procedury podnoszonych w skardze, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, pozostające w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść, konstruując uzasadnienia odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu umożliwiającym ich kontrolę przez sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) skargę oddalił. Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy powodujące błędne ustalenie, że: 1) stowarzyszenie było legitymowane czynnie do złożenia wniosku o wyrażenie zezwolenia na wycinkę drzew podczas, gdy legitymowanym czynnie do złożenia wniosku był wyłącznie skarżący, jako dzierżawca nieruchomości, a stowarzyszenie posiadało status poddzierżawcy nieruchomości, oraz 2) stowarzyszenie posiadało status dzierżawcy nieruchomości podczas, gdy na podstawie przedłożonych do akt sprawy umów dzierżawy należy wyprowadzić wniosek, że dzierżawcą nieruchomości był skarżący, a nie stowarzyszenie, które miało status poddzierżawcy, a nie dzierżawcy nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano dodatkowo, że spór w sprawie sprowadza się do tego, kto jest posiadaczem nieruchomości i drzew i kto posiada legitymację do złożenia wniosku o ich wycięcie. Skarżący kasacyjnie zacytował treść art. 83 ust. 1 u.o.p. i podniósł, że u.o.p. nie zawiera definicji posiadacza, zatem należy w tym zakresie posiłkować się definicją tego pojęcia użytą w kodeksie cywilnym. Zgodnie z powyższym posiadaczem jest ten kto rzeczą włada jak właściciel (posiadanie samoistne), jak również ten kto rzeczą włada jak użytkownik, zastawnik najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. W tym katalogu nie ma wymienionego poddzierżawcy, a za takiego należy uznać stowarzyszenie. Skarżący kasacyjnie zauważył, że do akt została załączona umowa dzierżawy z dnia 21 kwietnia 2015 r., w której w § 2 wskazano, że skarżący jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie, oceniając stan faktyczny sprawy, nie można natomiast pominąć treści umowy dzierżawy zawartej pomiędzy stowarzyszeniem a Nadleśnictwem S. z dnia 29 grudnia 2017 r. Z umowy wynika, że poddzierżawcy uzyskali status dzierżawców, którzy są wyłącznie legitymowanymi do dysponowania gruntem, na którym są poczynione przez nich nakłady. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że umowa została zawarta z wadą prawną, albowiem Nadleśnictwo nie miało możliwości zawarcia nowej umowy dzierżawy z dzierżawcami w sytuacji nierozwiązania poprzedniej umowy dzierżawy. Z tej przyczyny nie można mówić o tym, że skarżący jest poddzierżawcą, a stowarzyszenie dzierżawcą, gdyż wszyscy są poddzierżawcami. Skarżący kasacyjnie wskazał, że na organie ciąży obowiązek realizacji zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez co rozumie się zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego rozpatrzenie w całości, a także ocenę na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz poprzedzającej go decyzji Kolegium. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla jego treści. W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione, że kwestionowany wyrok obarczony jest wadami naruszenia przepisów prawa materialnego, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga obejmuje również podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Wobec powyższego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nich, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten został sformułowany w sposób całkowicie wadliwy, bowiem autor skargi kasacyjnej całkowicie pominął art. 174 u.p.p.s.a. i oparł wszystkie zarzuty o art. 57 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. Wskazany przepis określa natomiast elementy składowe skargi składanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z oczywistych zatem względów nie mógł on stanowić podstawy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Dostrzeżony błąd konstrukcyjny nie uzasadniał jednak odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym niewątpliwie ograniczył zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Przechodząc dalej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej, formułując omawiany zarzut, nie uwzględnił nadto, że przedmiotem kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok Sądu Wojewódzkiego, który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności określonego aktu. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis u.p.p.s.a., który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Również ta okoliczność determinowała nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Na marginesie dostrzec należy, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej przypomina w istocie skargę wnoszoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co zdaje się potwierdzać zawarte w części wstępnej oznaczenie wnoszonego pisma jako "skargi" i podana jako art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a podstawa prawna wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. W tym zakresie należy podkreślić, że przepis ten ma charakter wynikowy i określa sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Nie stanowi on natomiast podstawy orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z podanych powyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego nie mogły okazać się skuteczne. Przechodząc dalej należy zauważyć, że w ocenie skarżącego kasacyjnie najistotniejszą kwestią w sprawie jest to mianowicie kto jest posiadaczem nieruchomości i drzew i posiada legitymację do złożenia wniosku o ich wycięcie. Rozwijając ten wątek autor skargi kasacyjnej przywołał przepisy prawa materialnego (m.in. art. 83 u.o.p.). Podkreślić zatem należy, że skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd subsumpcji polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Brak powołania się przez skarżącego kasacyjnie na którąkolwiek ze wskazanych podstaw naruszenia prawa materialnego wyszczególnionych w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. czyni wniesioną skargę kasacyjną nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Niezależnie od powyższych wywodów przyjdzie również wskazać, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii cywilnoprawnych, gdyż nie należy to do ich kompetencji. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja sprowadza się natomiast do kwestii cywilnoprawnych, które – jak już wskazano – nie mogą być rozstrzygane ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną,