III OSK 3200/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Paździorko po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa (...) z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 405/23 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa (...) z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr WI.703.55.14.2022.ahw.ds w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 405/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa (...) z siedzibą w B. (dalej także jako: "Przedsiębiorstwo", "Spółka", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr WI.703.55.14.2022.ahw.ds, w przedmiocie wyeliminowania naruszeń: oddalił skargę w całości. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ (WIOŚ) z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 23 lutego 2022 r. do 8 grudnia 2022 r. na terenie działki nr ewid. (...) w P., udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-POZN 72/2022 (dalej także jako: "Protokół kontroli"), zarządził: 1. Prowadzić zbieranie odpadów wyłącznie po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych w zakresie gospodarki odpadami. Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych. 2. Prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem faktycznym, w sposób rzetelny i na bieżąco zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów przy użyciu kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów sporządzanych oddzielnie dla każdego rodzaju odpadu. Termin realizacji: na bieżąco. 3. Wnosić rzetelnie sporządzone roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami do Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Termin realizacji: ustawowy, korekta za 2021 r. niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych. 4. Prowadzić międzynarodowy transport odpadów zgodnie z przepisami prawa. Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych. Jednocześnie, WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń ‒ "na dzień 25.05.2023 r." W uzasadnieniu tego zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń ww. kontroli przeprowadzonej w Spółce, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym WIOŚ zarządził usunięcie stwierdzonych naruszeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne wywiodła skarżąca Spółka i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracji w Poznaniu oddalając skargę w całości wskazał, że w kontrolowanej sprawie Spółka kwestionuje przede wszystkim podstawowe ustalenie organu, że prowadzi ona działalność polegającą m.in. na "zbieraniu odpadów", pod którym to pojęciem rozumie się ‒ zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ‒ "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b". Wzmiankowane w cytowanej definicji "przetwarzanie" oznacza: "procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie" (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.). Natomiast, zgodnie z zasadą wysłowioną w art. 41 ust. 1 u.o. zarówno prowadzenie zbierania odpadów, jak i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Podkreślił też, że już z przywołanych wyżej definicji legalnych jasno wynika, iż "zbieranie" oraz "przetwarzanie" obejmują inne zakresy działań w odniesieniu do odpadów. "Zezwolenie na przetwarzanie odpadów uprawnia do przetwarzania określonego rodzaju odpadów z zastosowaniem określonego procesu odzysku bądź unieszkodliwiania. Nie uprawnia natomiast do zbierania odpadów. Jeżeli podmiot zamierza zarówno zbierać, jak i przetwarzać odpady, powinien uzyskać zezwolenie dla obu rodzajów działalności, oczywiście jeśli w konkretnej sytuacji jest ono wymagane (ustawodawca wprowadził bowiem zwolnienia z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów – m.in. w art. 45 u.o.). Należy podkreślić, iż zezwolenie na zbieranie odpadów uprawnia do prowadzenia zbierania odpadów. Działania polegające w szczególności na gromadzeniu odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, wypełniają kryteria zbierania zdefiniowanego w przywołanym art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o." (zob. wyrok WSA z 18.12.2019 r., IV SA/Po 630/19, CBOSA). Przy tym zasadniczo już jednorazowe przyjęcie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania wypełnia przesłanki "zbierania odpadów" (por.: wyrok WSA z 09.03.2017 r., IV SA/Po 1081/16; wyrok NSA z 16.04.2019 r., II OSK 1409/19; dostępne w CBOSA). Wskazał dalej, że spór w niniejszej sprawie ogniskuje się zasadniczo wokół kwestii, jaką działalność z zakresu "gospodarowania odpadami" w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o. (obejmującego "zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami") prowadziła Spółka po tej dacie, a ściślej: czy zajmowała się wówczas także zbieraniem odpadów ‒ którego dotyczy przede wszystkim pkt 1 Zarządzenia. Sąd I instancji podzielił również stanowisko, zgodnie z którym "środkiem dowodowym służącym do ustalenia stanu faktycznego w trakcie kontroli jest m.in. ewidencja odpadów. Wystawienie karty przekazania odpadu potwierdza podjęcie działalności w zakresie zbierania odpadów. Przepisy prawa nie określają liczby kart, czy też ilości odpadów, od których można uznać, że rozpoczęto zbieranie odpadów. (...) Nawet jednorazowe przyjęcie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania wypełnia przesłanki zbierania odpadów" (zob. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II OSK 1409/19, CBOSA). WSA w Poznaniu wskazał też, że w kontrolowanej sprawie organ, na podstawie prowadzonej przez Spółkę ewidencji odpadów (w tym wpisów do BDO, KPO i KEO), a także pozostałych dokumentów zebranych w sprawie, ustalił fakt zbierania przez PMN odpadów. Sama skarżąca nie kwestionuje, że z dokumentów ewidencyjnych rzeczywiście ów fakt wynika. Przeciwnie, pośrednio to przyznaje, zarzucając w skardze (na s. 5), że kwalifikacja czynności realizowanych przez PMN jako zbieranie odpadów "opiera się wyłącznie na sposobie wypełnienia dokumentacji związanej z tymi odpadami". Przy tym skarżąca nie zarzuca fałszerstwa sporządzonych dokumentów lub uskutecznionych wpisów ani nawet nie twierdzi, że dokonywane przez nią wpisy (zarówno w KPO, jak i KEO) były błędne, a jedynie przeciwstawia im swoje późniejsze twierdzenia i oceny, a zwłaszcza następujący fragment zeznań pełnomocnika Spółki, W. W. (przywołany w pkt 1.6 Protokołu kontroli): "Po przywiezieniu odpadów do spółki B. Sp. z o.o. na jej teren są one rozładowywane i na tym działania Spółki jawnej się kończą. Rozładunek wykonuje spółka B. Sp. z o.o. Po rozładunku spółka B. Sp. z o.o. sortuje odpady". Podkreślił dalej, że także z zawartych umów i listów CMR wynika, że to skarżąca byłą odbiorcą odpadów we własnym imieniu. Materiał dowodowy (w tym również przedstawiony przez stronę) w żadnym stopniu nie wskazuje, by skarżąca pełniła jedynie rolę pośrednika czy sprzedawcy odpadów. W związku z powyższym stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, WIOŚ prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. i słusznie wytknął Spółce prowadzenie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji ‒ zasadnie wskazał, jak w pkt 1 Zarządzenia. Weryfikując z kolei prawidłowość pkt 2 Zarządzenia w pierwszej kolejności jako w pełni trafne ocenił spostrzeżenie organu, że BDO została utworzona w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami, poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarej strefie w tym zakresie, odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym. W ocenie WSA w Poznaniu organ zasadnie stwierdził, że w świetle przywołanych w Zarządzeniu przepisów u.o. Spółka była zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów, z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów, za pomocą indywidualnego konta w bazie BDO (...) ‒ co faktycznie czyniła, z tym że, jak ustalono w trakcie kontroli, przejęcia odpadów Spółka nie potwierdzała na bieżąco, lecz z co najmniej kilkunastodniowym opóźnieniem, jako podmiot przekazujący, w stosunku do faktycznej daty rozpoczęcia transportu odpadów. Wskazał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy ‒ mając zwłaszcza na względzie częstotliwość oraz długość ujawnionych okresów opóźnień ‒ zbędne staje się dokonywanie szerszej analizy i precyzacji pojęcia "niezwłocznie", użytego w art. 69 ust. 3 i 3b u.o. Skoro przekazującym i transportującym odpady była Spółka, a przejmującym B., zaś rozbieżności między datami rozpoczęcia transportu, przyjęcia i potwierdzenia transportu wynosiły nawet do kilku miesięcy, to nie może być wątpliwości, że nie mieliśmy w tym przypadku do czynienia z "niezwłocznym" potwierdzaniem odnośnych zdarzeń w BDO. Przechodząc do analizy pkt 3 Zarządzenia, Sąd I instancji zauważył, że autorka skargi nie podważyła zasadności sformułowanego w nim obowiązku rzetelnego sporządzania sprawozdań rocznych, w tym korekty sprawozdania za rok 2021, a jedynie wytknęła brak, jakoby, określenia w Zarządzeniu zakresu tej korekty. Sąd jednak jako prawidłowe i czytelne ocenił ustalenia i wskazania organu w tym zakresie. WIOŚ klarownie wskazał (także w formie tabelarycznej) przedmiot i zakres rozbieżnych danych, wymagających korekty. Wyjaśnił, że Spółka w sprawozdaniu za 2021 r. w masie odpadów zebranych nie ujęła odpadów przywiezionych spoza RP. Zastrzeżenia dotyczą odpadów o kodach 16 01 18 [masa odpadów zebranych (w tonach) ujęta w sprawozdaniu: 1465,747, wobec odnośnej masy ujawnionej w KEO – 2338,691) i 19 12 03 [odpowiednio (w tonach) dla sprawozdania oraz KEO: 379,258 oraz 998,359). W zakresie pkt 4 Zarządzenia, wskazał, że skarżąca podniosła przede wszystkim, że nie była podmiotem zbierającym w rozumieniu art. 2 pkt 11 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 190 s. 1; dalej jako "rozporządzenie nr 1013/2006") – czemu jednak przeczy analiza organu oraz wcześniejsze rozważania Sądu dotyczące pkt 1 Zarządzenia. Ponadto stwierdziła, że można być pośrednikiem lub sprzedawcą odpadów ‒ nie twierdząc wszakże stanowczo, a tym bardziej nie wykazując, że tak było w kontrolowanej sprawie. Skarżąca podniosła również, że wystarczy odpowiednia umowa z instalacją przetwarzania odpadów. Pominęła jednak przy tym milczeniem całą argumentację organu, który wskazał w szczególności, że o ile odbiorca nie musi eksploatować instalacji odzysku, o tyle instalacja wskazana w pkt 7 załącznika VII musi być legalnie działającym podmiotem. Jak natomiast wynika z wcześniejszych ustaleń ‒ i co w szczególności przyznał sam pełnomocnik Spółki w toku kontroli ‒ Skarżąca zarówno w pkt 2 załącznika VII (pozycja: "odbiorca"), jak i w pkt 7 załącznika VII (pozycja: "instalacja odzysku") wskazywała siebie, mimo iż nie posiadała już uprawnień do przedmiotowej instalacji w P. Niezależnie od tego skarżąca nie odniosła się w ogóle do wytkniętej przez organ w uzasadnieniu pkt 4 Zarządzenia kwestii nieprzedstawienia przez Spółkę umów na wyszczególnione w tym zarządzeniu ‒ a opisane w BDO ‒ transporty odpadów ze Szwajcarii i Wielkiej Brytanii. Podobnie pominęła milczeniem wytyk organu o błędnym wskazywaniu jako instalacji odzysku miejscowości B., zamiast miejsca prowadzenia działalności w P. (gdzie znajduje się instalacja eksploatowana przez B., która była rzeczywistą destynacją) ‒ co również dowodzi prowadzenia międzynarodowego transportu odpadów niezgodnie z przepisami prawa. Z uwagi na powyższe WSA w Poznaniu doszedł do przekonania, że w konsekwencji żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 134 p.p.s.a., nie dopatrzył się także innych, niż zarzucone w skardze, naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego, oddalają podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu zarządzenia, pomimo, że zarządzenie nie jest zgodne z dokonanymi ustaleniami kontroli; niezgodność ta polega na przyjęciu, że Spółka od dnia 13.04.2021 r. zbierała odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdy na co innego wskazywały ustalenia kontroli – zeznania świadka W. W. z dnia 13.05.2022 r., przy jednoczesnym braku wskazania podstaw, dla których ustalenia te nie zostały uwzględnione przy wydawaniu zarządzenia wbrew zasadzie legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego; 2) art. 1 i 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na wykroczeniu poza zasadę oceny legalności aktu administracyjnego w toku kontroli sądowoadministracyjnej poprzez samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I Instancji – ocenę wiarygodności oraz mocy dowodowej zeznań świadka W. W. z dnia 13.05.2022 r. co do faktu zbierania odpadów przez Spółkę po dniu 13.04.2021 r., w porównaniu z innymi dowodami (przesłuchaniami W. W. z dnia 23.02 2022 r., z dnia 17.03.2022 r., zawartych umów i listów CRM, dokumentów i danych w BDO, w tym kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów), gdy organ wydając zarządzenie zaniechał takiej oceny i pominął treści ww. zeznań przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądzenie od Wielkopolskiego WIOŚ na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Innymi słowy, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, z punktu widzenia sformułowanych w tej sprawie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, istotne znaczenie ma odniesienie się do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA z dnia: 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15; oraz T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r. Nr 3, s. 93). Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów KPA, strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie tego rodzaju oceny w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowo. Wskazać należy, jak wyżej, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. in fine stosuje odpowiednio. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wymaga więc wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 14.06.2024 r., sygn. III OSK 2362/22, LEX nr 3749866). W art. 146 § 1 p.p.s.a. wprost wskazano, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przez odpowiednie stosowanie przepisu należy rozumieć, w zależności od okoliczności faktycznych, możliwość zastosowania przepisu wprost, bez najmniejszych modyfikacji, z niezbędnymi zmianami lub niemożliwość jego zastosowania (por. T. Woś, w: T. Woś, Komentarz PostAdmU, 2016, s. 960; wyr. NSA z 14 października 2014 r., II GSK 837/13, Legalis; wyr. NSA z 15 lipca 2014 r., II GSK 1535/14, Legalis; wyr. NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2090/12, Legalis). Art. 146 § 2 znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (komentarz do art. 146 p.p.s.a., Warszawa 2023). Przepisy art. 146 § 1, art. 145 § 1, jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 17.05.2024 r., III OSK 1052/24, LEX nr 3726750). Skutecznego powiązania nie mogło natomiast stanowić w realiach niniejszej sprawy wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz naruszenie przez Sąd I instancji norm ustrojowych, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze – zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W zarządzeniu pokontrolnym organ nadzoru środowiskowego zarządził, aby: prowadzić zbieranie odpadów wyłącznie po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych w zakresie gospodarki odpadami (1.), prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem faktycznym, w sposób rzetelny i na bieżąco zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów przy użyciu kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów sporządzanych oddzielnie dla każdego rodzaju odpadu (2.), wnosić rzetelnie sporządzone roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami do Marszałka Województwa Wielkopolskiego (3.) oraz prowadzić międzynarodowy transport odpadów zgodnie z przepisami prawa (4.). Zgodzić się, więc trzeba z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że w realiach rozpatrywanej sprawy wydanie zarządzenia pokontrolnego było uprawnione i konieczne, zaś zarządzenie pokontrolne nie jest niezgodne z dokonanymi ustaleniami kontroli. Ponadto, trudno odnaleźć w uzasadnieniu przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej stosownej argumentacji Spółki na wykazanie niezgodności, że "Spółka od dnia 13.04.2021 r. zbierała odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (...), gdy na co innego wskazywały ustalenia kontroli – zeznania świadka (...)". Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, iż: "W kontrolowanej sprawie Organ, na podstawie prowadzonej przez Spółkę ewidencji odpadów (w tym wpisów do BDO, KPO i KEO), a także pozostałych dokumentów zebranych w sprawie, ustalił fakt zbierania przez PMN odpadów. Sama Skarżąca nie kwestionuje, że z dokumentów ewidencyjnych rzeczywiście ów fakt wynika. Przeciwnie, pośrednio to przyznaje, zarzucając w skardze (na s. 5), że kwalifikacja czynności realizowanych przez PMN jako zbieranie odpadów opiera się wyłącznie na sposobie wypełnienia dokumentacji związanej z tymi odpadami" (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. Zarówno zarzut naruszenia art. 2, jak i art. 7 Konstytucji RP nie został przez skarżącego kasacyjnie uzasadniony, zaś wyłącznie wskazanie na zasadę legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego nie czyni zadość obowiązkowi uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej i dlatego także w tej części zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Konkludując powyższe rozważania nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji (tutaj: zarządzenia pokontrolnego) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziłoby do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z omawianych okoliczności, a więc zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Należy zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie ustalił samodzielnie stanu faktycznego w zakresie oceny wiarygodności oraz mocy dowodowej zeznań świadka W. W., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał wyłącznie na stanowisko procesowe skarżącej kasacyjnie Spółki w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem pierwszej instancji, tj.: "Skarżąca nie zarzuca fałszerstwa, że dokonywane przez nią wpisy (...) były błędne, a jedynie przeciwstawia im swoje późniejsze twierdzenia i oceny, a zwłaszcza następujący fragment zeznań pełnomocnika Spółki (...)" (str. 17 – 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Powyższa sytuacja, przy uwzględnieniu w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie powołanego przepisu, nie przemawia za zasadnością zarzutu w przedmiocie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nadto, przepis ten nie może stanowić podstawy kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za punkt wyjścia do rozstrzygnięcia sprawy oraz przedstawionego poglądu co do wykładni przepisów w oparciu, o które rozstrzygnął daną sprawę. W końcu należy zwrócić uwagę, iż powołane również w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter norm ustrojowych. Art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżony akt Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3340/15; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza zasadę oceny legalności aktu administracyjnego w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazać należy, że to, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć także art. 2 p.p.s.a., który stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Przepis art. 2 p.p.s.a. określa pojęcie drogi sądowoadministracyjnej, pod którym należy rozumieć możliwość (dopuszczalność) wystąpienia o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie zakwestionował dopuszczalności złożenia skargi na zarządzenie pokontrolne do sądu administracyjnego, dlatego całkowicie chybione i nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzyli się naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.