III OSK 3050/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Paździorko po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 229/23 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 stycznia 2023 r., nr RA-IN.7023.1.144.2022.AR w przedmiocie nieprawidłowego gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 229/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako: "Przedsiębiorstwo", "Spółka", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ", "organ") z dnia 30 stycznia 2023 r., nr RA-IN.7023.1.144.2022.AR, w przedmiocie nieprawidłowego gospodarowania odpadami: oddalił skargę. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: RA-IN.7023.1.144.2022.AR, WIOŚ działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska zarządził wobec skarżącej Spółki: 1) zbieranie odpadów realizować na podstawie wymaganego uprawnienia; 2) przetwarzanie odpadów prowadzić na postawie wymaganego uprawnienia; 3) w przypadku oddawania do użytkowania przebudowanej instalacji spełnić wymagania przepisów ochrony środowiska poprzez uzyskanie wymaganego uprawnienia. Jednocześnie organ zobowiązał stronę do niezwłocznego uzyskania wymaganego uprawnienia określonego w pkt 1 i 2 oraz wyznaczył termin 28 lutego 2023 r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w pkt 1 i 2 zarządzenia, naruszeń. W uzasadnieniu tego zarządzenia organ wyjaśnił, że podczas kontroli, która odbyła się w Spółce w okresie od 15 listopada 2022 r. do 30 grudnia 2022 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, co skutkowało wydaniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane zarządzenie pokontrolne wywiodła skarżąca Spółka i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w części – w zakresie pkt 1 i 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie oddalając skargę w całości wskazał, że kontrola w zakładzie zarządzanym przez skarżącego została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d ustawy). WSA w Warszawie podkreślił, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń w zakresie wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli – decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Z kolei obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Wskazał dalej, że w rozpoznawanej sprawie WIOŚ przeprowadził kontrolę nie odstępując od wymogów art. 9 i następnych rozdziału 3 ustawy, a następnie z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzony został protokół, przy czym załącznikiem do protokołu kontroli był także protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzoną w dniu 15.11.2023 r. oraz oświadczenie Prezesa Zarządu o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kontroli. Protokół kontroli został podpisany przez upoważnionego inspektora, kontrolowany odmówił podpisania protokołu kontroli (art. 11 ust. 2 ustawy). Spółka przedstawiła swoje stanowisko w trybie art. 11 ust. 3 ustawy w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. podnosząc że nie zgadza się z formułowanymi przez organ naruszeniami zawartymi w części 2 protokołu kontroli, wyjaśniając, iż przyczyny braku posiadania przez Spółkę obowiązującego uprawnienia do gospodarowania odpadami związane są ze zmianami stanu prawnego w obszarze zgód odpadowych, które wymusiły modyfikację obowiązujących decyzji, a brak uzyskania pozwolenia zintegrowanego spowodowany jest przewlekłym rozpatrywaniem wniosków. Strona odniosła się również do pozytywnego postanowienia WIOŚ w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska oraz pozytywnego postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Pruszkowie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Do protokołu nie zostały wniesione żadne umotywowane zastrzeżenia. W zarządzeniu pokontrolnym w pkt 1 i pkt 2 organ przedstawił swoje zalecenia w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, które winny być realizowane w oparciu o wymagane uprawnienia, wyznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń do dnia 28 lutego 2023 r. Sąd i instancji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Niewątpliwie skarżący winien legitymować się zezwoleniem na prowadzenie tego rodzaju działalności. Z ustaleń organu wynika natomiast, że spółka prowadzi zbieranie, przeładunek i przekazanie odpadów komunalnych na podstawie wpisu do rejestru BDO w zakresie transportu odpadów, nie posiadając stosownych zezwoleń. Również nie posiada pozwolenia zintegrowanego w zakresie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Podniósł dalej, że również w protokole kontroli wskazano, że Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 16 listopada 2022 r. znak: DIŚ III.415.36.2022.AT uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 19 maja 2022 r. i odmówił skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Zatem w dniu zakończenia kontroli Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy powinna uzyskać na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów – zezwolenie. Sam fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie jest tożsamym z uzyskaniem takiego zezwolenia. Art. 41 ust. 1 ustawy wymaga uzyskania zezwolenia. Również użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów wymaga uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego (art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Skoro skarżący nie uzyskał stosownych zezwoleń, to organ prawidłowo wydał zarządzenia pokontrolne. Reasumując WSA w Warszawie uznał, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto okoliczność przewlekłego działania organów administracji celem uzyskania pozwolenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podobnie kwestia zmiany stanu prawnego, która niewątpliwie negatywnie wpływała na podjęte działania przez Spółkę nie może skutkować na treść prawidłowo podjętych działań organu w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. WSA w Warszawie podkreślił również, Pozostaje również poza sporem że na dzień zakończenia kontroli i datę wydania zarządzenia pokontrolnego skarżąca nie legitymowała się stosownymi pozwoleniami, co musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu z pominięciem okoliczności, które wynikały z akt sprawy, ponieważ w protokole z przeprowadzonej kontroli, który to stanowił podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a także w stanowisku Spółki przedłożonym organowi w trybie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, opisane były okoliczności potwierdzające, że: i. Spółka dopełniając wszelkich możliwych starań przygotowała oraz złożył do właściwego organu wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, ii. Spółka posiadała zezwolenie na zbieranie odpadów we wcześniejszym okresie prowadzenia działalności, iii. utrata obowiązywania poprzedniego zezwolenia wynikała ze zmian stanu prawnego, iv. Spółka odpowiada warunkom do wydania zezwolenia, zaś uwzględnienie powyższych okoliczności winno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że Spółka spełnia wszelkie przesłanki do usprawiedliwionego przekonania o nabyciu prawa, tj. uzyskaniu zezwolenia, ponieważ sytuacja, w jakiej znajdowała się Spółka odpowiada kategorii ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, mającej swoje źródło w zasadzie ochrony praw nabytych, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, wobec czego brak było podstaw do wydania skarżącemu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1., tj. "Zbieranie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia", a zatem Sąd dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne; b. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu z pominięciem okoliczności, które wynikały z akt sprawy, ponieważ w protokole z przeprowadzonej kontroli, który to stanowił podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a także w stanowisku Spółki przedłożonym organowi w trybie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, opisane były okoliczności dotyczące: i. zmian stanu prawnego w obszarze zgód na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, ii. przewlekłego działania organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, iii. posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów we wcześniejszym okresie działalności, iv. braku zawinienia Spółki oraz dołożenia wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zaś uwzględnienie powyższych okoliczności winno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że wydanie zarządzenia pokontrolnego pozostawało: (i) niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ nie można na skarżącego nałożyć obowiązków dotyczących określonego działania, w sytuacji gdy brak uzyskania pozwolenia związany jest z działaniami ze strony organów administracji publicznej, a także (ii) niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ wydanie zarządzenia pokontrolnego nie spełni zawartego w zasadzie proporcjonalności wymogu przydatności, jako że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest poza zasięgiem działania skarżącego, a zależy od sprawnego działania organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie pozwolenia, wobec czego brak było podstaw do wydania skarżącemu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 2., tj. "Przetwarzanie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia", a zatem Sąd dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne; c. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 4.01.2023 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu, postanowienia Mazowieckiego WIOŚ z dnia 9.05.2022 r., pisma Ministerstwa Klimatu i Środowiska z dnia 2.12.2022 r., podczas gdy przeprowadzenie powyższych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, ponieważ potwierdzały, że Spółka odpowiada warunkom do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, co w konsekwencji przesądza, że spełnione zostały wszelkie przesłanki do usprawiedliwionego przekonania o nabyciu prawa, tj. uzyskaniu zezwolenia, a przeprowadzenie tychże dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; d. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, a mianowicie do zarzutu zawartego w punkcie 1) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji brak uzasadnienia, dlaczego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w tym punkcie skargi, a zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zwiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a.; e. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Mazowieckiego WIOŚ przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wobec czego Sąd I instancji błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2) w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: a. poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na dowolnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skoro skarżący nie uzyskał stosownych zezwoleń, to organ prawidłowo wydał zarządzenie pokontrolne w zakresie punktu 1., tj. "Zbieranie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia", podczas gdy obowiązek ten został nałożony bez uwzględnienia okoliczności dotyczących: i. dopełnienia przez Spółkę wszelkich możliwych starań przygotowania oraz złożenia do właściwego organu wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, ii. posiadania zezwolenie na zbieranie odpadów we wcześniejszym okresie prowadzenia działalności, iii. faktu, iż utrata obowiązywania poprzedniego zezwolenia wynikała ze zmian stanu prawnego, iv. faktu, iż Spółka odpowiada warunkom do wydania zezwolenia, zaś uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że wydanie zarządzenia pokontrolnego pozostawało: (i) niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ nie można na skarżącego nałożyć obowiązków dotyczących określonego działania, w sytuacji gdy brak uzyskania pozwolenia związany jest z działaniami ze strony organów administracji publicznej, a także (ii) niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ wydanie zarządzenia pokontrolnego nie spełni zawartego w zasadzie proporcjonalności wymogu przydatności, jako że uzyskanie zezwolenia jest poza zasięgiem działania skarżącego, a zależy od sprawnego działania organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie zezwolenia a zatem stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania skarżącemu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1.; b. poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegającą na dowolnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skoro skarżący nie uzyskał stosownych zezwoleń, to organ prawidłowo wydał zarządzenie pokontrolne w zakresie punktu 1., tj. "Zbieranie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia", podczas gdy obowiązek ten został nałożony z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych, ponieważ wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów skarżący: a) złożył z odpowiednim wyprzedzeniem, b) dotyczył kolejnego okresu korzystania ze środowiska, a dotychczasowa działalność była prowadzona na podstawie zezwolenia obejmującego poprzedni okres, i c) odpowiada warunkom do wydania pozwolenia, a zatem spełnione zostały wszelkie przesłanki do usprawiedliwionego przekonania o nabyciu prawa, tj. uzyskaniu zezwolenia. a zatem stwierdzić należy, że brak było podstaw do nałożenia wydania skarżącemu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1.; c. poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na dowolnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skoro skarżący nie uzyskał stosownych zezwoleń, to organ prawidłowo wydał zarządzenie pokontrolne w zakresie punktu 2., tj. "Przetwarzanie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia", podczas gdy Sąd I instancji winien był dostrzec, że obowiązek ten został nałożony na podstawie ustaleń kontroli, które nie mogą być uznane za naruszenia w działalności skarżącego, ponieważ nie zostały uwzględnione okoliczności dotyczące: i. zmian stanu prawnego w obszarze zgód na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, ii. przewlekłego działania organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, iii. posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów we wcześniejszym okresie działalności, iv. braku zawinienia Spółki oraz dołożenia wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zaś uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że wydanie zarządzenia pokontrolnego pozostawało: (i) niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ nie można na skarżącego nałożyć obowiązków dotyczących określonego działania, w sytuacji gdy brak uzyskania pozwolenia związany jest z działaniami ze strony organów administracji publicznej, a także (ii) niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ wydanie zarządzenia pokontrolnego nie spełni zawartego w zasadzie proporcjonalności wymogu przydatności, jako że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest poza zasięgiem działania skarżącego, a zależy od sprawnego działania organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie pozwolenia, a zatem stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania skarżącemu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 2. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie w całości i uchylenie zarządzenia pokontrolnego Mazowieckiego WIOŚ z dnia 30.01.2023 r., 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego oraz sądowoadministracyjnego (za obie instancje sądowe), w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych, ewentualnie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: 3) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ (WIOŚ) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Innymi słowy, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, z punktu widzenia sformułowanych w tej sprawie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, istotne znaczenie ma odniesienie się do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r. Nr 3, s. 93). Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze – zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22). Zarysowana specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23). Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zważywszy że intencją skarżącej kasacyjnie Spółki było zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny ustaleń faktycznych organu, stwierdzić należy, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do najdalej idącego z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przedmiotowego przepisu: "brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, a mianowicie do zarzutu zawartego w punkcie 1) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji brak uzasadnienia, dlaczego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w tym punkcie skargi". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19). Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie pojawiły się wątpliwości prowadzące do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany w sposób niewyjaśniający dostatecznie okoliczności faktycznych i motywów (bądź w sposób błędnie je ustalający) w zakresie oceny, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia prawa. Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją prawidłowo wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi i ich argumentacji. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wszystkie kwestie stanowiące istotę sporu w tej sprawie, zostały dogłębnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. To czyni nieuzasadnionym zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. (zarzuty z pkt 1.a. i 1.b.) oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. (zarzut z pkt 1.c.). Zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji (tutaj: zarządzenia pokontrolnego) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziłoby do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z omawianych okoliczności, a więc zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Natomiast w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trzeba tu wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego z wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a., bowiem opiera się na ustaleniach organów administracji i tylko kontroluje czy są one prawidłowe. Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To natomiast oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy, szczególnie w sytuacji, w której przedmiotem kontroli jest zarządzenie pokontrolne wydawane poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym i oparte na ustaleniach kontroli prowadzonej przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Innymi słowy, celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Sąd pierwszej instancji nie naruszając ani dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. ani art. 106 § 3 p.p.s.a., wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy i orzekł na podstawie wystarczającego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekł mimo niekompletnych akt sprawy lub pominął część tych akt. Sąd ten oparł swoje ustalenia na dowodach i faktach znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Ustalone na tej podstawie okoliczności faktyczne, były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, w szczególności na rozpoznanie jej istoty. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takiego powiązania przepisów prawa w stawianym zarzucie, który skutkowałby zasadnością podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie nie wykazał (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skutecznego powiązania nie mogło natomiast stanowić w realiach niniejszej sprawy wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz naruszenie przez Sąd I instancji norm ustrojowych, tj. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne i nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wskazać należy, że konstrukcja zarzutów sformułowanych pkt 2.a., 2.b. oraz 2.c. petitum skargi kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie powielając już wcześniejszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego, które również stanowią o bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza w istocie do wykazania, że skarżąca Spółka wykonywała i wykonuje należycie obowiązki nałożone na nią w zarządzeniu pokontrolnym. Równocześnie jednak skarżąca Spółka nie wykazała, aby treść zarządzenia pokontrolnego nie korespondowała z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, podzielić należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, wedle którego niewątpliwie skarżący winien legitymować się zezwoleniem na prowadzenie tego rodzaju działalności. Z ustaleń organu wynika natomiast, że spółka prowadzi zbieranie, przeładunek i przekazanie odpadów komunalnych na podstawie wpisu do rejestru BDO w zakresie transportu odpadów, nie posiadając stosownych zezwoleń. Również nie posiada pozwolenia zintegrowanego w zakresie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Dalej, w protokole kontroli wskazano również, że Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 16 listopada 2022 r. znak: DIŚ III.415.36.2022.AT uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 19 maja 2022 r. i odmówił skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Zatem w dniu zakończenia kontroli Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Sam fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie jest tożsamym z uzyskaniem takiego zezwolenia. Również użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów wymaga uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji skoro skarżąca Spółka nie uzyskała stosownych zezwoleń, to organ prawidłowo wydał zarządzenia pokontrolne. Odnosząc łącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie powyższych zarzutów stanowi w znacznej mierze polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku i prawidłowo zakreślonym przez Sąd I instancji zakresem kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w istocie ogólnie sformułowane i nie podważa konkretnymi zarzutami poszczególnych elementów zarządzenia pokontrolnego, koncentrując się przede wszystkim na wykazaniu konieczności szerszego niż przyjęty przez Sąd I instancji zakresu kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Spółka nie podważyła także skutecznie stanowiska, że treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada ustaleniom poczynionym podczas kontroli. Stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest prawidłowe i pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych naruszeń, uwzględniając ustalenia kontroli stanowiące podstawę ich uwzględnienia w zarządzeniu pokontrolnym, a także stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na zastrzeżenia spółki. Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne i nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Nadmienić należy, że nie jest również zasadny – każdorazowo podnoszony – zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. Zarówno zarzut naruszenia art. 2, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie został przez skarżącego kasacyjnie uzasadniony, zaś wyłącznie wskazanie na zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę proporcjonalności nie czyni zadość obowiązkowi uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej i dlatego także w tych częściach zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, co podnosi bezzasadnie skarżąca Spółka na etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak i na etapie postępowania kasacyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości działania organów administracji publicznej oraz problematyki zmiany stanu prawnego, wskazać należy, że trafnie to skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co Naczelny Sąd Administracyjny również przyjmuje jako własne, iż okoliczność przewlekłego działania organów administracji celem uzyskania pozwolenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podobnie kwestia zmiany stanu prawnego, która niewątpliwie negatywnie wpływała na podjęte działania przez Spółkę nie może skutkować na treść prawidłowo podjętych działań organu w zaskarżonym zarządzeniu. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzyli się naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.