III OSK 2888/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2975/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2975/23, oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej; "Spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z dnia 29 września 2023 r., nr DI-420/568/2019/iż, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz kontroli w dniach 16 - 30 maja 2016 r. w Spółce eksploatującej od dnia 19 lutego 2015 r. kąpielisko termalne w S. (protokół kontroli Nr DEL-NS 82/2016) – decyzją z dnia 17 maja 2019 r., nr NI.7061.1.3.2018.JP, orzekł o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wys. 763 464 zł za odprowadzenie w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. ścieków przemysłowych do potoku bez nazwy z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 29 września 2023 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wys. 214 486 zł za wprowadzenie w 2017 r. do potoku bez nazwy ścieków przemysłowych pochodzących z terenu zabudowy usługowo-rekreacyjnej w m. S. os. [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, iż skarżąca korzysta ze środowiska poprzez wprowadzanie do wód potoku bez nazwy w km 0+768, m.in. zużytych wód termalnych i ścieków technologicznych z eksploatowanego kąpieliska termalnego w S. Działalność Spółki w tym zakresie rozpoczęła się 19 lutego 2015 r. i odbywała się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty N. (dalej "Starosta") z dnia 2 lipca 2013 r., nr OŚ.6341.1.66.2013.AS (którego integralną częścią jest postanowienie z dnia 2 lipca 2015 r., nr OŚ.6341.1.662013.AS), zmienionego decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., nr OŚ.6341.1.44.2015.AS. W tym pozwoleniu Starosta określił w pkt VI. 1) wskaźniki zanieczyszczeń, które powinny być badane w ściekach przemysłowych odprowadzanych z kąpieliska eksploatowanego przez Spółkę oraz ich dopuszczalne stężenia. W pkt VI. 5). zobowiązał skarżącą do wykonywania badań jakości ścieków wprowadzanych do potoku bez nazwy w km 0+768, w zakresie wskaźników określonych w pkt VI. 1) pozwolenia, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. Przy czym 23 listopada 2017 r., nr OŚ.6341.2.2017.Dz Starosta stwierdził wygaśnięcie wskazanej uprzednio decyzji oraz udzielił Spółce nowego pozwolenia na wprowadzanie ścieków przemysłowych (wód zrzutowych wykorzystanych do celów grzewczych i balneologiczno-rekreacyjnych) pochodzących z terenu zabudowy usługowo-rekreacyjnej do wód potoku bez nazwy w km 0+768. W pozwoleniu tym Starosta określił w pkt VI. 1). wskaźniki zanieczyszczeń, które powinny być badane w ściekach przemysłowych odprowadzanych z terenu eksploatowanego przez Spółkę oraz ich dopuszczalne stężenia. Natomiast w pkt VI.8. zobowiązał skarżącą do kontroli jakości ścieków przemysłowych z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. W związku z powyższymi ustaleniami GIOŚ zauważył, że przeprowadzona przez WIOŚ kontrola Spółki (protokół kontroli Nr DEL-NS 218/2018) w dniach 3-19 października 2018 r. wykazała w drugim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w okresie od 19 lutego 2016 r. do 18 lutego 2017 r. wykonanie badań sześciu wymaganych próbek ścieków i we wszystkich zbadanych próbkach wystąpiły przekroczenia wartości dopuszczalnej we wskaźniku siarczany. Badania przeprowadzono dla wszystkich wymienionych w pozwoleniu wskaźników za wyjątkiem fosforu ogólnego, którego badania skarżąca nie wykonała w próbkach pobranych w dniach 24 marca 2016 r. i 24 sierpnia 2016 r. W trzecim niepełnym roku obowiązywania pozwolenia, tj. w okresie od 19 lutego 2017 r. do 22 listopada 2017 r. wykonano cztery wymagane pomiary ścieków i w dwóch pomiarach wystąpiły przekroczenia wartości dopuszczalnej we wskaźniku siarczany. Natomiast kontrola dokumentacyjna przeprowadzona w dniu 20 grudnia 2018 r. (protokół kontroli Nr DEL-NS D234/2018) wykazała, że w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego (z uwzględnieniem daty jego wydania), tj. w okresie od 23 listopada 2017 r. do 22 listopada 2018 r. wykonano sześć pomiarów ścieków na sześć wymaganych. Ostatnia próbka została pobrana wprawdzie 28 listopada 2018 r., czyli sześć dni po zakończeniu tego okresu, ale z uwagi na niewielkie przekroczenie WIOŚ uwzględnił ją jako wykonaną w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia. W trzech pomiarach z tego okresu wystąpiły przekroczenia wartości dopuszczalnej we wskaźniku siarczany. Mając na względzie powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał na treść art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, dalej "Pw 2001", obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z póź. zm. oraz z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), wskazując, że w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Spółce decyzją Starosty z dnia 2 lipca 2013 r., nr OŚ.6341.1.66.2013.AS, zostały m.in. ustalone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach oraz został nałożony obowiązek wykonywania badań jakości ścieków wprowadzanych do potoku bez nazwy w zakresie wskaźników określonych w punkcie VI. 1) z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. Pozwolenie to nie zawierało warunku dopuszczającego wprowadzanie ścieków przemysłowych o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Punkt ten został natomiast dodany w nowym pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty z dnia 23 listopada 2017 r, nr OŚ.6341.2.6.2017.DZ., które jednocześnie wygasiło pozwolenie wodnoprawne z dnia 2 lipca 2013 r. W ocenie GIOŚ zatem dopiero w pozwoleniu wodnoprawnym z 2017 r. został uwzględniony § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. poz. 1800, dalej "rozporządzenie z 2014 r.") dopuszczający wprowadzanie ścieków o zawartości sumarycznej chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania nie przekroczy 1g/l. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z przedłożonymi przez Starostę wyjaśnieniami, podstawowym warunkiem jest zachowanie wartości określonych w pkt VI. 1) pozwolenia, a zwolnienie skarżącej z obowiązku zachowania tych warunków pozwolenia jest sytuacją wyjątkową i nie może mieć zastosowania do normalnej pracy zakładu. Zdaniem GIOŚ na niekorzyść Spółki przemawiają argumenty zaprezentowane w odwołaniu, że skarżąca w żaden sposób nie zmienia składu pobieranych wód i odprowadza je w postaci ścieków beż żadnej ingerencji. W ocenie organu odwoławczego o oznacza to, że Spółka nie podjęła żadnych działań technicznych i technologicznych zmierzających do zredukowania stężeń zanieczyszczeń zawartych w pobranych wodach, tak aby dostosować je do wymagań przepisów określających jakość ścieków, a tym samym i udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto według GIOŚ należy mieć również na uwadze, że § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 13 poz. 984 z póżn. zm., dalej "rozporządzenie z 2006 r.") analogiczny z § 19 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. nie odnosi się do zawartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach ale stanu wód powstałego na skutek wprowadzania ścieków do tych wód. Wobec tego chcąc zastosować wyjątek przewidziany w ww. przepisach organ wydający pozwolenie powinien zatem w toku prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia ustalić jaka wartość maksymalna sumy chlorków i siarczanów w ściekach może być wprowadzona do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, żeby sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczyła 1g/l i określić w pozwoleniu dopuszczalną maksymalną wartość dla tych wskaźników. Przy tym według GIOŚ warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym nie uzależniają dotrzymania dopuszczalnych wartości stanu i składu odprowadzanych ścieków od stanu i składu pobieranej wody termalnej, dlatego bezzasadne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy wód u dostawcy skarżącej, tj. P. S.A. W konsekwencji tego GIOŚ stwierdził, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogły uwzględnić w prowadzonym postępowaniu § 17 rozporządzenia z 2006 r., gdyż warunki określone w ww. przepisach nie zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty z dnia 2 lipca 2013 r. oraz § 19 rozporządzenia z 2014 r., zgodnie z wyjaśnieniami przedłożonymi przez Starostę w piśmie z dnia 17 maja 2022 r. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że nie jest możliwe by Spółka czy też organy IOŚ dokonywały oceny na podstawie § 17 rozporządzenia z 2006 r. i § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r., ponieważ ww. regulacja nie określa sposobu oceny, tj. nie stanowi o tym kiedy ścieki spełniają wymagania. W ocenie GIOŚ niesłuszny jest zatem zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., bowiem w tej kwestii nie ma żadnych wątpliwości co do treści normy prawnej, a relacja przepisów § 8 i § 17 rozporządzenia z 2006 r. oraz § 9 i § 19 rozporządzenia z 2014 r. jest jednoznaczna. GIOŚ uznał jednak za zasadne zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a., uznając że słusznie skarżąca zarzuca nieprzedstawienie, w sposób wymagany tymi przepisami podstawy prawnej i uzasadnienia, w jaki sposób dokonane zostało obliczenie przyjęte za podstawę wymiaru kary pieniężnej, stanowiące załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Z tego względu organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji skorygował zaistniałe. uchybienia dokonując oceny skutków prawnych decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2017 r. (w tym przeanalizował pkt V1.4) w oparciu m. in. o § 8 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 6 rozporządzenia z 2006 r. oraz § 9 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 6 rozporządzenia z 2014 r. GIOŚ wyjaśnił również, że z uwagi na powyższe regulacje organ I instancji nie mógł dokonać oceny w trzecim roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r., tj. w okresie od 19 lutego 2017 r. do 22 listopada 2017 r., ponieważ w okresie tym pobrano do badań cztery próbki ścieków, a zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2006 r. oceny dokonuje się na podstawie sześciu kolejnych średnich dobowych próbek ścieków. Ponadto w drugim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. od 19 lutego 2016 r. do 18 lutego 2017 r. WIOŚ nie uwzględnił, że w pobranych próbkach nie oznaczono wszystkich wymienionych w pozwoleniu wskaźników. Nie wykonano bowiem oznaczenia fosforu ogólnego w próbkach pobranych w dniach 24 marca 2016 r. i 24 sierpnia 2016 r., a według GIOŚ ocena pierwszego okresu obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r. powinna być dokonana z uwzględnieniem daty jego ostateczności. Decyzja Starosty z dnia 23 listopada 2017 r. stała się ostateczna z dniem 19 grudnia 2017 r., a więc pierwszy rok obowiązywania tej decyzji obejmował okres od 19 grudnia 2017 r. do 18 grudnia 2018 r. Korygując zatem orzeczenie organu I instancji GIOŚ przyjął że w drugim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r., tj. od 19 lutego 2016 r. do 18 lutego 2017 r. wykonano badania sześciu wymaganych próbek ścieków. Badania przeprowadzono dla wszystkich wymienionych w pozwoleniu wskaźników za wyjątkiem fosforu ogólnego, którego wskaźnika skarżąca nie wykonała w próbkach pobranych w dniach 24 marca 2016 r. i 24 sierpnia 2016 r. Przy czym organ odwoławczy uznał jednak, że przy uwzględnieniu dla brakujących pomiarów, zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś przekroczenia o 80 % wartości dopuszczalnej, średnia roczna wartość tego wskaźnika nie została przekroczona. We wszystkich zbadanych w tym okresie próbkach wystąpiło natomiast przekroczenie wartości dopuszczalnej we wskaźniku siarczany. W zakresie pozostałych wskaźników nie stwierdzono przekroczeń. Jednocześnie GIOŚ zauważył, że w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r., tj. od 19 grudnia 2017 r. do 18 grudnia 2018 r. wykonano badania sześciu wymaganych próbek ścieków, przy czym w trzech próbkach stwierdzono przekroczenie wartości dopuszczalnej we wskaźniku siarczany. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy - przy szczegółowym wyliczeniu wielkości przekroczenia w 2017 r., obliczonego zgodnie w § 9 ust. 4 z rozporządzeniem z 2005 r., oraz przy zastosowaniu jednostkowej stawki kar za jeden kilogram substancji (w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik), zawartej w załączniku nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 10 października 2016 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2017 (M.P. z 2016 r. poz. 992) który dla wskaźnika siarczany wynosi 4,87 zł/kg, - dokonał wyliczenia wysokości kary w wysokości 214 486,00 zł, wskazując, że nie podziela stanowiska WIOŚ dotyczącego pierwszego ocenianego okresu obowiązywania nowego pozwolenia z dnia 23 listopada 2017 r. czyli okresu od 23 listopada 2017 r. do 22 listopada 2018 r., w zakresie zasadności uwzględnienia w tym okresie próbki pobranej 28 listopada 2018 r., tj. sześć dni po zakończeniu tego okresu, z uwagi na niewielkie przekroczenie tego terminu. Zdaniem GIOŚ organ I instancji przy dokonywaniu oceny powinien uwzględniać wyłącznie wyniki badań wykonane w analizowanym okresie, a ocena ta powinna być dokonana z uwzględnieniem daty ostateczności pozwolenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organu I instancji w oparciu o wadliwą podstawę prawną rozporządzenia z 2006 r. organ odwoławczy wskazał, że w podstawie prawnej decyzji zostało przez WIOŚ przywołane rozporządzenie z 2014 r. a nie rozporządzenie z 2006 r. Ponadto GIOŚ wyjaśnił, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska dokonują oceny spełniania warunków przez ścieki na podstawie przepisów rozporządzenia, które obowiązuje w czasie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku wydania decyzji zmieniającej istotne warunki pozwolenia, w dacie wydania tej decyzji. Wobec tego, że udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego decyzja Starosty z dnia 2 lipca 2013 r. została wydana w oparciu o rozporządzenie z 2006 r. dlatego oceny spełniania warunków przez ścieki w okresie jego obowiązywania należy dokonać właśnie w oparciu o te przepisy wykonawcze. GIOŚ stwierdził, że oznacza to konieczność zastosowania przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego i dlatego rozporządzenie z 2006 r. zostało uwzględnione w niniejszym postępowaniu przy dokonywaniu oceny pierwszego okresu. Organ odwoławczy jako zasadny podał również zarzut Spółki dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez WIOŚ w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miał na względzie uznając, że nie ma podstaw do zastosowania względem Spółki norm z § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r. oraz okoliczności zabraniających stosowanie sumarycznej wartości wskaźników chlorków i siarczanów wprowadzanych do wód. GIOŚ podkreślił jednak, że ww. uchybienie organu I instancji zostało sanowane orzeczeniem organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Ponadto GIOŚ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ stwierdzone przekroczenie stężenia dopuszczalnego określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie wskaźnika siarczany nie może być uznane za znikome W przepisach rozporządzenia z 2006 r. i rozporządzenia z 2014 r. prawodawca wskazał co prawda, że dopuszczalne są pewne przekroczenia i w pewnej liczbie pomiarów (co można uznać za znikome naruszenie), ale liczba próbek niespełniających wymagań nie może być większa od dopuszczalnej określonej w rozporządzeniu (dwie z sześciu próbek), a w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Zdaniem GIOŚ nie sposób również uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy, ponieważ w wyniku przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego wprowadzono do środowiska 44 042,2 kg zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem siarczany. Powyższe oznacza że nie została spełniona przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu do pozostałych przypadków umożliwiających organowi odstąpienie od wymierzenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w art. 189f § 2 w ocenie organu odwoławczego nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania tych przepisów. Reasumując GIOŚ stwierdził, że ustalony stan faktyczny i prawny zobowiązuje organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Pismem z dnia 16 listopada 2023 r. Spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie, zarzucając decyzji GIOŚ naruszenie: 1/ art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. poprzez jego zastosowanie i uznanie przez organy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia wskazanych w pozwoleniu wodno-prawnym warunków dotyczących składu ścieków, co winno skutkować obligatoryjnym nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej, gdy tymczasem w żadnym z pomiarów dokonanych przez skarżącą wynik nie wskazywał, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego na mocy § 19 ust 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r. wskaźnika sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, co jest zgodne z treścią decyzji z dnia 23 listopada 2017 r., dodatkowo przy założeniu pełnego zmieszania wód, gdzie wskaźnik wynosiłby 1g/l w ściekach wprowadzanych do wód i w konsekwencji brak było podstawy do nałożenia kary pieniężnej; 2/ § 17 w zw. z § 3 rozporządzenia z 2006 r. oraz § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r. (dalej również "rozporządzenie"), poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy w szczególności regulacje zawarte w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zostały w sprawie spełnione, a więc suma chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania nie przekroczy 1g/l, a ponadto pominięcie dyspozycji § 19 ust. 3 rozporządzenia, które pozwalają na wprowadzenie ścieków o wartości wskaźników przekraczających 1g/l w przypadku, gdy zastosowanie odpowiedniego rozwiązania technicznego jest niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione i w konsekwencji ustalenie, że WIOŚ jest związany wyłącznie literalnym brzmieniem pozwolenia wodno-prawnego i nie może zastosować dyspozycji powyżej wskazanych przepisów; 3/ art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 81, art. 84 k.p.a poprzez zaniechanie czynności, do których podjęcia w celu całościowego rozpatrzenia i wyjaśnienia sprawy organ administracyjny jest zobowiązany i w konsekwencji brak zgromadzenia pełnego i wszechstronnego materiału dowodowego, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągniecie z niego niewłaściwych wniosków, rozstrzygając wyłącznie w oparciu o dowolnie ustalone okoliczności, które nie stanowią wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego rzeczywiście istniejącego, z całkowitym pominięciem stanowiska i argumentacji skarżącej i nie wzięcie pod uwagę, że wody zrzutowe dostarczane do obiektów spółki to wody sodowo-wapniowo-siarczanowo-chlorkowe, a więc o dużej zawartości siarczanów; 4/ art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad działania organów administracji publicznej oraz zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, którego nadrzędnym celem jest działanie w oparciu o wszelkie obowiązujące normy prawne, a nie ograniczenie działań organu do literalnej interpretacji decyzji administracyjnej, oraz poprzez zaniechanie czynności pozwalających na pełne wyjaśnienie sprawy czym organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania publicznego; 5/ art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w sytuacji, gdy w sprawie pozostają co najmniej wątpliwości co do treści normy prawnej tj. § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia, organy rozstrzygnęły wątpliwość na niekorzyść skarżącej; 6/ art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez nie przedstawienie w sposób wymagany tymi przepisami podstawy prawnej i uzasadnienia wskazującej w jaki sposób dokonane zostały obliczenie przyjęte za podstawę wymiaru kary pieniężnej, stanowiące załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, z czego wynika przyjęty do obliczeń wzór poprzez co skarżąca pozbawiona została możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ, a w szczególności możliwości weryfikacji prawidłowości przejścia przez organ z jednostki miary mających stanowić przekroczenie wartości w mg/dm³ w odniesieniu do ustalenia kary przy przyjęciu jednostki miary i stawki kary za wprowadzenie substancji wyrażonej w kg; 7/ art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na wadliwej podstawie prawnej tj. w oparciu o "rozporządzenie Ministerstwa Środowiska z dnia 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 roku, Nr 137, poz. 984 ze zm.)", które to rozporządzenie w dniu wydania decyzji oraz w dniu zaistniałego stanu faktycznego było nieobowiązujące; 8/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miały na względzie uznając, że nie ma podstaw do zastosowania względem skarżącej norm z § 19 ust 1 i 3 rozporządzenia, oraz okoliczności zabraniających stosowanie sumarycznej wartości wskaźników chlorków i siarczanów wprowadzanych do wód. Brak dokonania analizy wód u dostawcy skarżącej, tj. P. S. A. jakie parametry mają te wody z chwilą wypływu z tej spółki) czy one przekraczają warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla skarżącej; 9/ brak dokonania analizy wód u dostawcy skarżącej, tj. P. S.A. (jakie parametry mają te wody z chwilą wypływu z tej spółki) czy one przekraczają warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla skarżącej; 10/ brak dokonania oceny skutków prawnych decyzji Starosty N. z dnia 23 listopada 2017 r. o znaku OŚ.6341.2.2017.Dz, w wyniku której Starosta stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty N. z dnia 2 lipca 2013 r. i decyzji z dnia 10 maja 2015 r. (pozwolenie wodnoprawne) i brak przeanalizowania punktu VI ppkt 4 tej decyzji w kontekście warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do śródlądowych wód powierzchniowych; 11/ art. 78 § 1 w zw. z art. 89 §1 i 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego hydrologa lub też innego biegłego posiadającego odpowiednią wiedzę i kwalifikację na okoliczność ustalenia czy wzrost sumy chlorków i siarczanów do wartości większej niż 1 g/l poniżej miejsca wprowadzania przez skarżącą ścieków lub wód do potoku bez nazwy w miejscowości S., o których mowa w § 19 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. nie spowoduje szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników oraz z dokumentacji postępowania prowadzonego przed Starostą pod sygn. akt OŚ.6341.2.6.2017.DZ, a w szczególności z decyzji z dnia 23 listopada 2017 r. w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia wodno-prawnego oraz złożonego tam operatu wodnoprawnego oraz uznanie przez organ, że dowody te nie mają znaczenia i wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, podczas gdy ustalenie powyższych okoliczności ma znaczenie dla sprawy, chociażby dla miarkowania kwoty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej; 12/ art. 189f k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje możliwość zastosowania tego przepisu poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, albowiem byłoby to wystarczające w szczególności w sytuacji, gdy doszło do usunięcia przyczyn naruszenia tego prawa; 13/ art. 189g k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia, albowiem upłynęło ponad pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miały na względzie uznając, że nie ma podstaw do zastosowania względem skarżącej norm z art. 189g k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 14/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miały na względzie uznając, ze nie ma podstaw do zastosowania względem skarżącej norm art. 189g k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu I instancji i orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie. W dniu 21 maja 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana decyzja GIOŚ z dnia 29 sierpnia 2021 r. została wydana na podstawie: art. 305, art. 305a ust. 1 pkt 2, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 281 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. 2019, poz. 1396 z późn. zm., dalej "Poś") w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. w zw. z art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, z późn. zm., dalej "P.w."). Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przy czym zgodnie art. 545 ust. 3d ww. ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) i wszedł w życie 12 kwietnia 2018 r. z mocą od 1 stycznia 2018 r., a w konsekwencji powyższego wojewódzki inspektor ochrony środowiska uprawniony był do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 Poś w oparciu brzmienie tego przepisu obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. WSA w Warszawie zacytował mające zastosowanie w okolicznościach sprawy przepisy art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 1 i 4 Poś. Dalej wskazał, że skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne, tj. decyzję Starosty z dnia 2 lipca 2013 r., nr OŚ.6341.1.66.2013.AS, zmienione decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., nr OŚ.6341.1.44.2015.AS. Decyzją z dnia 23 listopada 2017 r., nr OŚ.6341.2.2017.Dz, Starosta ustalił Spółce nowe pozwolenie wodnoprawne wygaszając jednocześnie pozwolenie z dnia 2 lipca 2013 r. . Przeprowadzona kontrola przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach 3-19 października 2018 r. (protokół kontroli DEL-NS 8218/2018) wykazała przekroczenie dopuszczalnego stężenia siarczanów, określonego w pozwoleniach wodnoprawnych, a więc WIOŚ decyzją z dnia 17 maja 2019 r. wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 763 464 zł za odprowadzenie w 2017 r. do środowiska ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Następnie GIOŚ decyzją z dnia 29 września 2023 r. uchylił orzeczenie organu I instancji uznając, że była ona nieprawidłowa i ustalił karę w wysokości 214 486 zł. za wprowadzenie przez skarżącą w 2017 r. do potoku bez nazwy ścieków przemysłowych. WSA w Warszawie wskazał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonego orzeczenia w świetle obowiązującego w sprawie przepisów prawa wykazała, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przy czym Sąd I instancji szczegółowo i obszernie odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazując na ich niezasadność. Odnosząc się do zarzutów skargi Ad. 1/, 2/ i 9/ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r., ponieważ przepisy te miały zastosowanie w niniejszej sprawie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że miało miejsce przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określone w posiadanych przez skarżącą pozwoleniach wodnoprawnych w części dotyczącej składu odprowadzanych przez Spółkę w 2017 r. ścieków (tj. w zakresie siarczanów). Zdaniem WSA w Warszawie rację ma przy tym organ wskazując na treść art. 41 ust. 6 Pw z 2001 r. Starosta nie ustalił bowiem w posiadanych przez Spółkę pozwoleniach wodnoprawnych wyższych stężeń niż przewidziane w przepisach. Ponadto nie uwzględnił również w pozwoleniu wodnoprawnym z 2013 r. § 17 rozporządzenia z 2006 r. dopuszczającego wprowadzanie ścieków o zawartości sumarycznej chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania nie przekroczy 1g/l. Dopiero w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 23 listopada 2017 r. został uwzględniony § 19 rozporządzenia z 2014 r. dopuszczający wprowadzenie ścieków o zawartości sumarycznej chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1g/l. W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu mogły być natomiast uwzględnione wyłącznie warunki, które zostały określone w treści pozwoleń wodnoprawnych wydanych Spółce, z uwzględnieniem czasu w jakim obowiązywały. Zdaniem Sądu I instancji należy także mieć na uwadze, że § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. nie odnosi się do zawartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach ale stanu wód powstałego na skutek wprowadzania ścieków do tych wód. Dodatkowo treść § 19 rozporządzenia z 2014 r. jest analogiczna z treścią § 17 rozporządzenia z 2006 r. Sąd I instancji podał, że podzielił pogląd GIOŚ, iż skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 2 lipca 2013 r. nie została określona sumaryczna wielkość chlorków i siarczanów tylko określone zostały one odrębnie (wartość sumaryczna została określona dopiero w pozwoleniu z 23 listopada 2023 r.), to brak było podstaw by uznać, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych wskaźników w sytuacji gdy w składzie ścieków wielkość siarczanów została przekroczona w stosunku do wielkości określonej w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu wodnoprawnym, co słusznie zauważył organ odwoławczy. WSA w Warszawie zauważył ponadto, że warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym nie uzależniają dotrzymania dopuszczalnych wartości stanu i składu odprowadzanych ścieków od stanu i składu pobieranej wody termalnej. Dlatego też słusznie organy orzekające przyjęły, że bezcelowym było prowadzenie postępowania w celu dokonania analizy wód u dostawcy skarżącej, tj. P. S.A. Bez znaczenia było bowiem jakie wody skarżącej dostarcza dostawca, a istotne było jakie ścieki odprowadzane są przez Spółkę do potoku bez nazwy. Skarżąca wiedząc jakie wody dostarcza dostawca i znając ich wskaźniki powinna zadbać by udzielone jej pozwolenie wodnoprawne obejmowało te wskaźniki, jeżeli oczywiście mieściły się one w dopuszczalnych normach. Odnosząc się do zarzutów skargi Ad 3/, 4/ i 11/ WSA w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z przepisów art. 6-9, art. 77, art. 80-81, art. 84 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również przedkładanego przez skarżącą, przy prawidłowym zastosowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 214 486 zł za przekroczenie w 2017 r. warunków określonych w ww. pozwoleniach wodnoprawnym.. Skarżąca ustaleń tych skutecznie nie podważyła. Jednocześnie zdaniem Sądu I instancji przeprowadzona przez GIOŚ ocena materiału dowodowego nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny i spójny. Dodatkowo na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny czy okoliczności przedstawione przez skarżącą zostały udowodnione, jak też wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej, szczegółowo wyliczając wprowadzony w 2017 r. do wód ładunek siarczanu oraz wysokość kary. Według WSA w Warszawie brak przeprowadzenia przez organ w postępowaniu dowodów wnioskowanych przez Spółkę nie może być uznany za naruszający przepisy postępowania. Bez znaczenia w sprawie jest bowiem to jakie wody trafiają do skarżącej, a istotne jest jakie ścieki Spółka odprowadza do potoku bez nazwy, a te są odprowadzane z przekroczeniem posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Nadto Sąd I instancji wskazał, że w sprawie brak było podstaw do powoływania przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska biegłego, ponieważ inspektorzy IOŚ posiadają niezbędną wiedzę pozwalającą na prawidłowe wykonanie czynności kontrolnych oraz ustalenie czy podmiot narusza przepisy ochrony środowiska oraz jakie. Badając zarzut skargi Ad.6/ dotyczący art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Sąd I instancji podał, że w świetle zapisów znajdujących się na str. 11-13 zaskarżonej decyzji, gdzie organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia kary, co dawało skarżącej możliwość zweryfikowania jej wysokości, zarzut podniesiony w tym zakresie jest niezasadny. Następnie Sąd I instancji nie uznał zasadności zarzutu skargi Ad. 7 - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślając, że podziela przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, który prawidłowo wskazał na str. 13-14, że "organy Inspekcji Ochrony Środowiska dokonują oceny spełniania warunków przez ścieki na podstawie przepisów rozporządzenia, które obowiązywało w czasie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku wydania decyzji zmieniającej istotne warunki pozwolenia, w dacie wydania tej decyzji. Decyzja Starosty Nowotarskiego z dnia 2 lipca 2013 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego została wydana w oparciu o rozporządzenie z 2006 r., dlatego oceny spełniania warunków przez ścieki należy dokonać właśnie w oparciu o te przepisy wykonawcze. Obowiązywanie generalnej zasady niedziałania prawa wstecz oznacza, że skutki zdarzeń prawnych należy oceniać na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie, gdy zdarzenie już zaszło. Nowa ustawa nie powinna zmieniać ocen skutków prawnych zdarzeń, które powstały pod rządami dawnego prawa (zasada tempus regit actum). Respektując zakaz retroakcji, zdarzenia prawne i stosunki prawne powstałe pod rządem dawnego prawa należy oceniać według tego prawa, a nie prawa nowego, które będzie miało zastosowanie do zdarzeń prawnych i ich skutków powstałych po dacie jego wejścia w życie (tak: A. Brzozowski, W. Kocot, E. Skowrońska-Bocian w Prawo cywilne, część ogólna, Wolters Kluwer 2018). W niniejszym przypadku oznacza to konieczność zastosowania przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego". Z kolei w zakresie zarzutów skargi Ad. 8/ i 5/ WSA w Warszawie zauważył, że GIOŚ w zaskarżonym orzeczeniu zawarł uzasadnienie odpowiadające regulacji art. 107 § 3 k.p.a., w tym również wyjaśnił szczegółowo dlaczego co do części pomiarów nie można zastosować normy z § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r., oraz okoliczności zabraniających stosowanie sumarycznej wartości wskaźników chlorków i siarczanów wprowadzanych do wód w odniesieniu do obowiązującego w odniesieniu do większej części roku pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. Stanowisko to zostało również uwzględnione przy wymierzaniu kary. Powyższe wyjaśnienia zdaniem Sądu I instancji wskazują także, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż w tej kwestii nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej. WSA w Warszawie badając zarzuty skargi Ad. 12/ stwierdził, że GIOŚ dokonał szczegółowej analizy możliwości zastosowania przepisów k.p.a. regulujących zasady odstąpienia od wymierzenia kary. Jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie nie można było przyjąć, iż waga naruszenia była znikoma skoro w 2017 r. wprowadzono do wód z naruszeniem wymaganych warunków 44 042,2 kg zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem – siarczany. Sąd I instancji podkreślił, że celem zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów, skutkujących dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady wyrażonej w art. 7 Poś ("zanieczyszczający płaci"), co szczegółowo wyjaśnił. Nadto według Sądu I instancji argumenty skargi nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary, a tym samym zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary, czyli nie zachodzi inny przypadek niż wymieniony w § 1 art. 189f k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przeprowadził bardzo obszerny wywód zawierający argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do zastosowania przywołanych przepisów k.p.a. regulujących instytucję odstąpienia od wymiaru kary, a wywód ten Sąd I instancji w całości podzielił, przyjmując go za własny. Odnosząc się do zarzutów skargi Ad. 13/ i 14/ WSA w Warszawie stwierdził brak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie kara nie powinna zostać wymierzona ze względu na jej przedawnienie. W tym względzie wskazał, że błędne jest stanowisko skarżącej odwołującej się do art. 189g k.p.a. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się bowiem, zgodnie z przepisem art. 181 ust. 1 Poś, odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Co prawda w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zatem przepisy k.p.a. stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Wobec tego Sąd I instancji podał, że nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 189a i n. k.p.a. w każdym przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami k.p.a., zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje. Ponadto zastosowana interpretacja przepisów musi uwzględniać wykładnię funkcjonalną i systemową. W tym kontekście, zdaniem WSA w Warszawie, za przyjęciem w przedmiotowej sprawie odpowiedniego zastosowania art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przemawia także okoliczność, że w art. 545 ust. 3d P.w. sam ustawodawca przyjął 36 miesięczny (a zatem 3-letni) termin liczony od dnia wejścia w życie ustawy P.w., tj. od 1 stycznia 2018 r., na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, które wystąpiły do dnia 31 grudnia 2017 r. Wprawdzie przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ale wskazuje na intencje ustawodawcy, co Sąd I instancji wyjaśnił uznając, że wolą ustawodawcy było przyjęcie 3-letniego terminu możliwości wymierzenia kary, czyli terminu odpowiadającego terminowi określonemu w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wskazany wyżej przepis wyraźnie bowiem określa, że datą początkową biegu terminu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, czyli w przedmiotowej sprawie data, po której możliwe było stwierdzenie, iż doszło do naruszenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. WSA w Warszawie podzielił jednocześnie pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że termin 3-letni wymierzenia kary administracyjnej nie oznacza terminu w którym decyzja ma stać się ostateczna, a więc nie oznacza, że w tym terminie musi być wydana zarówno decyzja organu I jak i II instancji. W odniesieniu bowiem do decyzji wydawanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w piśmiennictwie i w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej, co Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił uznając, że w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, iż decyzja organu I instancji kreuje powstanie obowiązku uiszczenia kary, a w związku z tym decyzja organu odwoławczego, o ile spełnia odpowiednie wymogi (utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w tym zasadność ustalonego zobowiązania, lub też uchyla decyzję organu I instancji w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy nie negując zasadności ustalenia zobowiązania a jedynie dokonując jego korekty) może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że termin przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej wynosi 3 lata licząc od końca roku kalendarzowego, w którym możliwe było stwierdzenie, że doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie administracyjna kara pieniężna dotyczy odprowadzania ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym za 2017 r., a z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na mocy decyzji z dnia 2 lipca 2013 r., nr OŚ.6341.1.66.2013.AS, zmienionej decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., nr OŚ.6341.1.44.2015.AS., oraz na mocy decyzji z dnia 23 listopada 2017 r., nr OŚ 6341.2.2017.Dz zaś okres oceny spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym upłynął 31 grudnia 2017 r. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej decyzja ustalająca administracyjną karę pieniężną wydana przez organ I instancji winna być najpóźniej do 31 grudnia 2020 r. Tymczasem zmieniona decyzją GIOŚ decyzja organu I instancji wydana została 17 maja 2019 r., a więc w ocenie Sądu I instancji nie nastąpiło przedawnienie możliwości karania, co oznacza, że zarzut skarżącej jest niezasadny. Końcowo WSA w Warszawie odnosząc się do zarzutu skargi 10/, stwierdził, że zarzut ten jest niezrozumiały w świetle wydanego przez organ odwoławczy orzeczenia uchylającego orzeczenie organu I instancji w całości i orzekającego o karze. Należy bowiem zauważyć, że z treści uzasadnienia wprost wynika, iż wymierzając karę pieniężną organ uwzględnił fakt, iż Starosta Nowotarski w 2017 r. wydał nowe pozwolenie wodnoprawne, a określone w tej decyzji regulacje zostały uwzględnione w postępowaniu. Pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r. wywiodła Spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a") poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz brak stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się wobec skarżącej, która co najmniej przez okres od 12 czerwca 2023 r. do 28 września 2023 r. nie posiadała Zarządu umocowanego do reprezentacji Spółki, albowiem jedyny Członek Zarządu J.W.C. zmarł wobec tego brak organu zarządczego spółki kapitałowej jest pozbawieniem jej możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym, a zatem wydana decyzja jest obarczona wadą nieważności, która powinna być wzięta przez Sąd I instancji z urzędu; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że decyzją ustalającą zobowiązanie podatkowe była decyzja WIOŚ, w sytuacji gdy decyzja ta została uchylona w całości przez GIOŚ w dniu 29 września 2023 r. oraz GIOŚ wydał nową decyzję kształtującą zobowiązanie podatkowe ustalające jego nową wysokość w oparciu o inne podstawy, a zatem Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja ustalająca to zobowiązanie nie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. poprzez jego zastosowanie i uznanie przez organy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia wskazanych w pozwoleniu wodno-prawnym warunków dotyczących składu ścieków, co winno skutkować obligatoryjnym nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej, gdy tymczasem w żadnym z pomiarów dokonanych przez skarżącą wynik nie wskazywał, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego na mocy § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r. wskaźnika sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, co jest zgodne z treścią decyzji z dnia 23 listopada 2017 r., dodatkowo przy założeniu pełnego zmieszania wód, gdzie wskaźnik wynosiłby 1g/l w ściekach wprowadzonych do wód i w konsekwencji brak było podstawy do nałożenia kary pieniężnej; IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 17 w zw. z § 3 rozporządzenia z 2006 r. oraz § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r., poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy w szczególności regulacje zawarte w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r. zostały w sprawie spełnione, a więc suma chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/I, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania nie przekroczy 1g/l, a ponadto pominięcie dyspozycji § 19 ust. 3 rozporządzenia z 2014 r., które pozwalają na wprowadzenie ścieków o wartości wskaźników przekraczających 1g/l w przypadku, gdy zastosowanie odpowiedniego rozwiązania technicznego jest niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione i w konsekwencji ustalenie, że WIOŚ jest związany wyłącznie literalnym brzmieniem pozwolenia wodno-prawnego i nie może zastosować dyspozycji powyżej wskazanych przepisów; V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 81, art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności, do których podjęcia w celu całościowego rozpatrzenia i wyjaśnienia sprawy organ administracyjny jest zobowiązany i w konsekwencji brak zgromadzenia pełnego i wszechstronnego materiału dowodowego, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągniecie z niego niewłaściwych wniosków, rozstrzygając wyłącznie w oparciu o dowolnie ustalone okoliczności, które nie stanowią wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego rzeczywiście istniejącego, z całkowitym pominięciem stanowiska i argumentacji skarżącej i nie wzięcie pod uwagę, że wody zrzutowe dostarczane do obiektów Spółki to wody sodowo-wapniowo-siarczanowo-chlorkowe, a więc o dużej zawartości siarczanów; VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad działania organów administracji publicznej oraz zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, którego nadrzędnym celem jest działanie w oparciu o wszelkie obowiązujące normy prawne, a nie ograniczenie działań organu do literalnej interpretacji decyzji administracyjnej, oraz poprzez zaniechanie czynności pozwalających na pełne wyjaśnienie sprawy czym organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania publicznego; VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w sytuacji, gdy w sprawie pozostają co najmniej wątpliwości co do treści normy prawnej tj. § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r, organy rozstrzygnęły wątpliwość na niekorzyść skarżącej; VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 k.p.a. poprzez nie przedstawienie w sposób wymagany tymi przepisami podstawy prawnej i uzasadnienia wskazującej w jaki sposób dokonane zostały obliczenia przyjęte za podstawę wymiaru kary pieniężnej, stanowiące załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, z czego wynika przyjęty do obliczeń wzór poprzez co skarżąca pozbawiona została możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ, a w szczególności możliwości weryfikacji prawidłowości przejścia przez organ z jednostki miary mających stanowić przekroczenie wartości w mg/dm³ w odniesieniu do ustalenia kary przy przyjęciu jednostki miary i stawki kary za wprowadzenie substancji wyrażonej w kg; IX. art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na wadliwej podstawie prawnej tj. w oparciu o "rozporządzenie Ministerstwa Środowiska z dnia 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 roku, Nr 137, poz. 984 ze zm.)", które to rozporządzenie w dniu wydania decyzji oraz w dniu zaistniałego stanu faktycznego było nieobowiązujące; X. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miały na względzie uznając, że nie ma podstaw do zastosowania względem skarżącej norm z § 19 ust 1 i 3 rozporządzenia z 2014 r., oraz okoliczności zabraniających stosowanie sumarycznej wartości wskaźników chlorków i siarczanów wprowadzanych do wód; XI. brak dokonania analizy wód u dostawcy skarżącej, tj. P. S. A. (jakie parametry mają te wody z chwilą wypływu z tej spółki) czy one przekraczają warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla skarżącej; XII. brak dokonania oceny skutków prawnych decyzji Starosty N. z dnia 23 listopada 2017 r. o znaku OŚ.6341.2.2017.Dz, w wyniku której Starosta N. stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty N. z dnia 2 lipca 2013 r. i decyzji z dnia 10 maja 2015 r. (pozwolenie wodnoprawne) i brak przeanalizowania punktu VI ppkt 4 tej decyzji w kontekście warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do śródlądowych wód powierzchniowych; XIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 89 § 1 i 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego hydrologa lub też innego biegłego posiadającego odpowiednią wiedzę i kwalifikację na okoliczność ustalenia czy wzrost sumy chlorków i siarczanów do wartości większej niż 1g/l, poniżej miejsca wprowadzania przez skarżącą ścieków lub wód do potoku bez nazwy w miejscowości S., o których mowa w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego nie spowoduje szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników oraz z dokumentacji postępowania prowadzonego przed Starostą N. (N, ul. B.) pod sygn. akt OŚ.6341.2.6.2017.DZ, a w szczególności z decyzji z dnia 23 listopada 2017 r. w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia wodno-prawnego oraz złożonego tam operatu wodnoprawnego oraz uznanie przez organ, że dowody te nie mają znaczenia i wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, podczas gdy ustalenie powyższych okoliczności ma znaczenie dla sprawy, chociażby dla miarkowania kwoty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej; XIV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje możliwość zastosowania tego przepisu poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, albowiem byłoby to wystarczające w szczególności w sytuacji, gdy doszło do usunięcia przyczyn naruszenia tego prawa. XV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189g k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia, albowiem upłynęło ponad pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia tego prawa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z odpisu pełnego z KRS celem wykazania, że skarżąca co najmniej przez okres od 12 czerwca 2023 r. do 28 września 2023 r. nie posiadała Zarządu umocowanego do reprezentacji Spółki. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów administracyjnych I oraz II instancji w całości i orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W każdym przypadku Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym w szczególności kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłat od wpisu za skargę i skargę kasacyjną oraz uiszczoną opłatę skarbową w kwocie 17 zł. Jednocześnie oświadczyła, że nie domaga się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się wobec skarżącej spółki, która co najmniej przez okres od 12 czerwca 2023 roku do 28 września 2023 roku nie posiadała zarządu umocowanego do reprezentacji spółki, albowiem jedyny członek zarządu J.W.C. zmarł. Wobec tego braku spółka była pozbawiona możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym, a tym samym wydanie decyzji w tych okoliczności obarczone było wadą nieważności. Na wstępie należy wskazać na błędne zredagowanie powyższego zarzutu kasacyjnego . Zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Nadto wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 29 września 2023 roku tj. po ustaniu przyczyny skutkującej niemożność działania przez spółkę i doręczona stronie skarżącej w dniu 20 października 2023 roku. Nadto w odniesieniu do osoby prawnej w sytuacji braku organu do momentu ponownego jego powołania można mówić o niemożności działania osoby prawnej. Nie stanowi to natomiast o utracie bytu prawnego przez taką osobę prawną. Brak organu może stanowić zatem podstawę ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. i to na okres braku organu do jej reprezentowania. Analiza akt sprawy administracyjnej prowadzi do wniosku, że przez okres wskazany w powyższym zarzucie organ odwoławczy tylko w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu i przysługujących stronie uprawnieniach. Strona skarżąca nie wykazała, aby powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy np. nie mogła powołać określonych dowodów. Podkreślić także należy, że organ II instancji nie był powiadomiony o zgonie jedynego członka zarządu. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 189g k.p.a. tj. zarzutów dotyczących przedawnienia. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącej kasacyjnie spółce za odprowadzanie w okresie od 1 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku ścieków przemysłowych pochodzących z terenu zabudowy usługowo-rekreacyjnej zlokalizowanej w miejscowości S. do potoku bez nazwy z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Dotyczy to zatem okresu w którym obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 799 ze zm. dalej P.o.ś.). Należy podnieść, że do 31 grudnia 2017 r. administracyjne kary pieniężne za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymierzane były na podstawie przepisów ustawy P.o.ś. Stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r., czyli z momentem wejścia w życie przepisów P.w., zgodnie z którymi działalność taka skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej. Jednocześnie ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe, które dotyczyły nie tylko spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie P.w., które miały się toczyć wg przepisów dotychczasowych (art. 545 ust. 3a pkt 1 P.w.). Wprowadzano także zapis dotyczący administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r., a które w dalszym ciągu miały być wymierzane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie przepisów dotychczasowych, w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy P.w. (art. 545 ust. 3d P.w.). W przedmiotowej sprawie wymiar kary dotyczy 2015 r. Wprawdzie decyzje obu instancji zostały wydane już pod rządami znowelizowanych przepisów, ale z mocy powołanego art. 545 ust. 3d P.w. należało zastosować przepisy P.o.ś. Art. 281 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Stwierdzić należy, że na tle powołanego przepisu pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do możliwości zastosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na użycie sformułowania "stosuje się odpowiednio", aczkolwiek przeważało stanowisko, w którym wskazywano, że skoro obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej powstaje z momentem doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość, to odpowiada to trybowi określonemu w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA z 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 199/21, z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 141/20). Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Stosując te przepisy odpowiednio do administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego należy stwierdzić, że ocena czy organ administracji zachował termin do doręczenia decyzji ustalającej taką administracyjną karę pieniężną niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie powstał obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem, w jakiej dacie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2017 rok. Zatem dopiero po 31 grudnia 2017 roku tj. poczynając od 1 stycznia 2018 roku możliwe było stwierdzenie naruszenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja ustalająca zobowiązanie (administracyjną kare pieniężną) powinna być zatem doręczona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a więc w którym możliwe było stwierdzenie naruszenia. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w dniu 17 maja 2019 roku, a która została skutecznie doręczona skarżącej spółce w dniu 21 maja 2019 roku. Termin do doręczenia skarżącej spółce decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie upływał bowiem z dniem 31 grudnia 2021 roku. Został zatem zachowany termin trzech lat do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, wyrażony w orzecznictwie, na który także powołał się Sąd I instancji, zgodnie z którym termin 3 letni wymierzenia kary administracyjnej, nie oznacza terminu, w którym decyzja ta ma się stać ostateczna. Nie oznacza to zatem, że w terminie tym musi być wydana decyzja organu I jak i II instancji w przypadku skutecznego wniesienia odwołania. Termin przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 roku (sygn. akt II FSK 109/16) zobowiązanie podatkowe kreuje w tym przypadku decyzja organu podatkowego I instancji. Jej dalszy byt prawny wpływa na istnienie wynikającego z niej zobowiązania, ale nie każde rozstrzygnięcie odwoławcze, wydanie po upływie terminu zastrzeżonego w przepisie w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej powoduje jego wygaśnięcie. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jak też decyzja "zmieniająca" tj. uchylająca decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy (tak jak w niniejszej sprawie) nie prowadzi do powstania nowego zobowiązania podatkowego. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy aprobuje bowiem całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. Podobnie zmieniając decyzje nie neguje zasadności jego ustalenia, a jedynie dokonuje jego korekty, a źródłem powstania zobowiązania pozostaje decyzja organu i instancji. W związku z powyższym w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że decyzja organu odwoławczego, o ile spełnia powyższe wymogi, może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co w niniejszej sprawie ma miejsce. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy co do zasady potwierdził zasadność wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w oparciu o przepisu prawa materialnego wskazane w decyzji organu I instancji zmieniając jedynie jej wysokość – wymierzył ją w niższej wysokości. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 P.oś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 roku poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez organy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków składu ścieków podczas gdy nie wykazano, że doszło do przekroczenia dopuszczalności na mocy § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 roku w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wskaźnika sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l co jest zgodnie z treścią decyzji z dnia 23 listopada 2017 roku. Dokonując oceny tak postawionego zarzuty wskazać należy, że w okresie, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną tj. za 2017 roku do 23 listopada 2017 roku strona skarżąca legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty N. z dnia 2 lipca 2013 roku zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia 10 sierpnia 2015 roku. Natomiast decyzją z dnia 23 listopada 2017 roku Starosta N. stwierdził wygaśnięcie obu wyżej wymienionych decyzji i wydał stronie nowe pozwolenie wodnoprawne. W decyzji z dnia 2 lipca 2013 roku określono wartości wskaźników zanieczyszczeń jakie nie mogą zostać przekroczone w ściekach odprowadzanych do wód potoku bez nazwy. W treści tej decyzji nie wspomina się o § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, który miał taką sama treść jak wyżej powołany § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 roku. Wydając decyzję zmieniającą nosząca datę 8 sierpnia 2015 roku, także w jej postanowieniach nie uwzględniono – nie dodano owiązującego już § 19 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 roku. Dopiero w decyzji z dnia 23 listopada 2017 roku, obok pkt VI ppkt 1,2,3 określającego wskaźniki zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach dodano ppkt 4, zgodnie z którym ścieki przemysłowe o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania nie przekroczy 1g/l. Treść tego postanowienia jest tożsama z treścią § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 roku. Zarzut naruszenia powołanego § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 roku jak i § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 roku jest bezzasadny. W niniejszym postępowaniu mogą być uwzględnione wyłącznie warunki, które zostały określone w treści pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z § 1, w rozporządzeniu zarówno z 2006 roku jak i z 2014 roku stwierdzono, że określają one substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane (wykaz I), oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane (wykaz II) (pkt 1), miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom (pkt 2) a także warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, oraz warunki, jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków (pkt 3). Warunki te uwzględniane są w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwe jest, że pozwolenie określi bardziej rygorystyczne warunki niż rozporządzenie. Przyjęcie, tak jak tego oczekuje spółka, bezwzględnego prymatu rozporządzenia, oznaczałoby, że ustalanie warunków odprowadzania ścieków w pozwoleniu wodnoprawnym byłoby zbędne. Zatem skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z 2013 roku zmienionym w 2015 roku nie odwołano się do § 17 rozporządzenia z 2006 roku czy też § 19 rozporządzenia z 2014 roku oczywistym jest brak podstaw do powoływania się na ich treść w zakresie spełniania dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach. Natomiast w decyzji z dnia 23 listopada 2027 roku jak już wyżej wskazano w pkt VI ppkt 1, 2, 3 określono dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń, jednocześnie w ppkt 4 zawarto postanowienie odpowiadające treścią § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2014 roku, która stała się decyzją ostateczną z dniem 19 grudnia 2017 roku. Zatem jej postanowienia de facto nie mają wpływu na ocenę przestrzegania postanowień pozwolenia wodnoprawnego w zakresie przestrzegania dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń oczyszczonych ścieków prowadzanych do wód powierzchniowych płynących. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 84 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organy uwzględniły treść postanowień pozwoleń wodnoprawnych wiążących stronę w okresie, za który wymierzono stronie administracyjną karę pieniężną, co wynika z badań określających wskaźniki poszczególnych zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych ścieków, które zostały dołączone do akt sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy okoliczność dotycząca jakości wód dostarczanych do obiektów spółki, a w szczególności, jej zdaniem dużej zawartości siarczanów. Istotne w niniejszej sprawie nie jest ustalenie jakie wody trafiają do skarżącej, ale jakie ścieki odprowadza do potoku, a te jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego są odprowadzane z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym posiadanym przez stronę. Nie było zatem konieczne w niniejszej sprawie przeprowadzanie analizy jakości wód dostarczanych przez P. S.A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do powołania przez organ biegłego. Zadaniem organów w niniejszej sprawie jest bowiem kontrola przestrzegania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Nie jest rolą organów Inspekcji Ochrony Środowiska ustalanie w niniejszej sprawie czy i w jaki sposób suma chlorków i siarczanów do wartości większej niż 1 g/l poniżej miejsca wprowadzania ścieków przez skarżącą spowoduje szkody w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. Ustalenia w tym zakresie winien poczynić organ wydający pozwolenie wodnoprawne i w oparciu o te ustalenia określić dopuszczalne konkretne stężenie substancji zanieczyszczających w wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym. Z kolei w niniejszej sprawie organ bada czy określone w pozwoleniu warunki są przestrzegane. Jednocześnie należy wskazać, że przepisy dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków określonych w pozwoleniach wodno prawnych, w żaden sposób nie wiążą jej wysokości z winą podmiotu, stopniem oddziaływania naruszenia na środowisko, zdrowie i życie ludzi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ II instancji przedstawił w sposób szczegółowy zasady naliczania administracyjnej kary pieniężnej, a następnie krok po kroku jej wyliczenie. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 189f k.p.a. Strona skarżąca upatruje możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, albowiem byłoby to wystarczające do osiągnięcia celów uzasadniających wymierzenie kary, a także uzasadnia to usuniecie przyczyn naruszenia prawa. Należy mieć jednak na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (w:) M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025r., sygn. akt III OSK 330/23). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. Organ wyjaśnił bowiem, że administracyjne kary pieniężne wymierzane za naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczenia odprowadzanych ścieków stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia, określającego warunki korzystania ze środowiska. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Organ odwoławczy powołał się na okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Podkreślił, ze ciężar monitorowania wielkości emitowanych emisji (tj. jakości ścieków) spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska. Dlatego też organ odwoławczy słusznie uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia znikomości naruszenia prawa. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował tak sformułowane stanowisko organu, nie znajdując podstaw do jego podważenia. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 343/25). Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Dokonując wspomnianego wyżej testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo za odmową zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przemawia dobro ogólne jakim jest ochrona środowiska, przy uwzględnieniu, że skarżący jest podmiotem zawodowo trudniącym się prowadzeniem działalności gospodarczej, powiązanej z emisją ścieków, w stosunku do których winno stosować podwyższone kryteria staranności w jej prowadzeniu. Katalog okoliczności mogących przemawiać za uznaniem danego naruszenia jako znikomego w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest katalogiem otwartym. Okoliczności konkretnej sprawy decydują każdorazowo o przypisaniu stwierdzonego naruszenia cechy znikomej wagi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na wadliwej podstawie prawnej tj. w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Na wstępie należy zauważyć, że zarzut ten został błędnie zrealizowany. Sąd I instancji nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., a jedynie ocenia legalność ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu można zatem postawić zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Przepisy powołanego rozporządzenia były powoływane przez organ jedynie do określenia zakresu obowiązków nałożonych na stronę skarżącą w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 2 lipca 2013 roku, w tym dopuszczalnych maksymalnych wskaźników zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach odprowadzanych do wód powierzchniowych. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.