III OSK 2887/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2976/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2976/23, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2023 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 3 zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Następnie WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 20 września 2024 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2976/23, uchylił postanowienie zawarte w punkcie 3 powyższego wyroku i zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniach 16-30 maja 2016 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę w Spółce eksploatującej od dnia [...] lutego 2015 r. kąpielisko [...] w [...] (protokół kontroli Nr [...]). Kontrola wykazała, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2016 r., wykonano pięć pomiarów ścieków odprowadzanych do odbiornika (w dniach: [...] kwietnia 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] września 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] stycznia 2016 r.) na sześć próbek wymaganych, przy czym w czterech z nich wystąpiły przekroczenia wartości dopuszczalnych we wskaźniku siarczany. W zakresie pozostałych wskaźników nie stwierdzono przekroczeń. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie WIOŚ wspomnianą na wstępie decyzją z [...] października 2019 r., orzekł w pkt I o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wprowadzenie w 2015 r. do potoku bez nazwy w m. [...] wód [...] i ścieków technicznych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] (dalej "Starosta") z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], zmienionego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w części dotyczącej składu ścieków. Jednocześnie w punkcie II decyzji WIOŚ odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w części dotyczącej stanu ścieków i pouczył o obowiązku dotrzymywania warunków decyzji Starosty udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego dotyczących stanu ścieków, w tym pobierania wymaganej liczby próbek i dokonywania pomiarów odczynu pH oraz temperatury. Na sutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia [...] września 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz podniósł, że Spółka eksploatuje kąpielisko [...] w [...] korzystając ze środowiska poprzez wprowadzanie do wód potoku bez nazwy w km [...], m.in. zużytych wód [...] i ścieków technologicznych z tego kąpieliska. Działalność Spółki w tym zakresie rozpoczęła się [...] lutego 2015 r. i odbywała się w 2015 r. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (którego integralną częścią jest postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]), zmienionego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W pozwoleniu tym Starosta określił w pkt VI.1. wskaźniki zanieczyszczeń, które powinny być badane w ściekach przemysłowych odprowadzanych z kąpieliska eksploatowanego przez skarżącą oraz ich dopuszczalne stężenia. W pkt VI.5. ww. decyzji organ zobowiązał jednocześnie Spółkę do wykonywania badań jakości ww. ścieków wprowadzanych do potoku bez nazwy w km [...], w zakresie wskaźników określonych w pkt VI.1. pozwolenia, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. GIOŚ wskazał, że do pierwszego pomiaru, którego podmiot nie wykonał oraz pomiarów fosforu ogólnego, które nie zostały wykonane w czterech z pięciu pobranych próbek ścieków, zastosowano art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "Poś", zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80% w przypadku składu ścieków. Brak jednego pomiaru w przypadku wskaźników BZT5,ChZT, zawiesiny ogólnej oraz chlorków (w tabeli II w załączniku nr 3 odpowiednio Ip. 3, 5, 6, 13) stanowi jednak dopuszczalną liczbę próbek, które mogą nie spełniać warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń. Organ odwoławczy podał, że dla wskaźnika siarczany liczba pomiarów niespełniających wymagań była natomiast większa od dopuszczalnej, bowiem na pięć wykonanych pomiarów w czterech wystąpiło przekroczenie dopuszczalnego stężenia. GIOŚ nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji dotyczącego uznania, że ścieki odpowiadają wymaganym warunkom w zakresie wskaźnika węglowodory ropopochodne. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku niewykonania wymaganej liczby pomiarów, a decyzje te mają charakter związany. Zdaniem GIOŚ ocena dokonana w tym zakresie przez WIOŚ jest błędna, ale uwzględnienie przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie węglowodorów ropopochodnych w toku niniejszego postępowania odwoławczego skutkowałoby koniecznością ustalenia wyższej kary pieniężnej. Przy czym mając na uwadze brzmienie art. 139 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że był zobowiązany wydać decyzję merytoryczną, ponieważ odmienna ocena okoliczności faktycznych nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa ani interesu społecznego, a także nie narusza przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analizując punkt II zaskarżonej decyzji GIOŚ stwierdził natomiast, że niedopuszczalne było odstąpienie przez WIOŚ, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w części dotyczącej stanu ścieków i poprzestanie na pouczeniu w tym zakresie, bowiem organ I instancji nie mógł zastosować art. 189f k.p.a. w niniejszym postępowaniu, gdyż przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwanej dalej k.p.a. i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w 2015 r. zostało wszczęte przez WIOŚ pismem z dnia [...] lipca 2016 r., doręczonym Spółce [...] lipca 2016r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia ww. ustawy to zmiana k.p.a., nie ma w sprawie zastosowania w myśl art. 16 ustawy nowelizującej. W ocenie GIOŚ zaskarżona decyzja została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej pkt II rozstrzygnięcia, bowiem art. 189f k.p.a. nie miał zastosowania w tym postępowaniu z uwagi na datę wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Przy czym GIOŚ podniósł, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji to mając na względzie, że od decyzji wniesione zostało odwołanie pierwszeństwo miało rozpoznanie sprawy w trybie przepisów postępowania odwoławczego. GIOŚ wskazał również, że uchylenie decyzji w toku postępowania odwoławczego w części dotyczącej punktu II i wymierzenie na nowo administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie stanu ścieków, nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu określonego w art. 545 ust. 3d ustawy Prawo wodne. Wobec tego organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego też wysokość administracyjnej kary pieniężnej pozostała w wymiarze ustalonym w kwestionowanej przez skarżącą decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania GIOŚ uznał, że są one bezzasadne i nie mogą być uwzględnione z przyczyn, które szczegółowo wyjaśnił. Pismem z dnia 16 listopada 2023 r. skarżąca złożyła na decyzję GIOŚ skargę do WSA w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. poprzez jego zastosowanie i uznanie przez organy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu ścieków, co winno skutkować obligatoryjnym nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej, gdy tymczasem w żadnym z pomiarów dokonanych przez skarżącą wynik nie wskazywał, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego na mocy § 19 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wskaźnika sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, co jest zgodne z treścią decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., dodatkowo przy założeniu pełnego zmieszania wód, gdzie wskaźnik wynosiłby 1lg/l w ściekach wprowadzanych do wód i w konsekwencji brak było podstawy do nałożenia kary pieniężnej; 2) § 17 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (dalej zwane rozporządzeniem), poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy w szczególności regulacje zawarte w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zostały w sprawie spełnione, a więc suma chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania nie przekroczy 1g/l, a ponadto pominięcie dyspozycji § 19 ust. 3 rozporządzenia, które pozwalają na wprowadzenie ścieków o wartości wskaźników przekraczających 1g/l w przypadku, gdy zastosowanie odpowiedniego rozwiązania technicznego jest niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione i w konsekwencji ustalenie, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] jest związany wyłącznie literalnym brzmieniem pozwolenia wodno-prawnego i nie może zastosować dyspozycji powyżej wskazanych przepisów; 3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 81, art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności, do których podjęcia w celu całościowego rozpatrzenia i wyjaśnienia sprawy organ administracyjny jest zobowiązany i w konsekwencji brak zgromadzenia pełnego i wszechstronnego materiału dowodowego, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągniecie z niego niewłaściwych wniosków, rozstrzygając wyłącznie w oparciu o dowolnie ustalone okoliczności, które nie stanowią wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego rzeczywiście istniejącego, z całkowitym pominięciem stanowiska i argumentacji skarżącej i nie wzięcie pod uwagę, że wody zrzutowe dostarczane do obiektów spółki to wody [...], a więc o dużej zawartości [...]; 4) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad działania organów administracji publicznej oraz zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, którego nadrzędnym celem jest działanie w oparciu o wszelkie obowiązujące normy prawne, a nie ograniczenie działań organu do literalnej interpretacji decyzji administracyjnej, oraz poprzez zaniechanie czynności pozwalających na pełne wyjaśnienie sprawy czym organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania publicznego; 5) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w sytuacji, gdy w sprawie pozostają co najmniej wątpliwości co do treści normy prawnej tj. § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia, organy rozstrzygnęły wątpliwość na niekorzyść skarżącej; 5) art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 k.p.a. poprzez nie przedstawienie w sposób wymagany tymi przepisami podstawy prawnej i uzasadnienia wskazującej w jaki sposób dokonane zostały obliczenie przyjęte za podstawę wymiaru kary pieniężnej, stanowiące załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, z czego wynika przyjęty do obliczeń wzór poprzez co skarżąca pozbawiona została możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ, a w szczególności możliwości weryfikacji prawidłowości przejścia przez organ z jednostki miary mających stanowić przekroczenie wartości w mg/dm³ w odniesieniu do ustalenia kary przy przyjęciu jednostki miary i stawki kary za wprowadzenie substancji wyrażonej w kg; 6) art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na wadliwej podstawie prawnej tj. w oparciu o "rozporządzenie Ministerstwa Środowiska z dnia 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 roku, Nr 137, poz. 984 ze zm.)", które to rozporządzenie w dniu wydania decyzji oraz w dniu zaistniałego stanu faktycznego było nieobowiązujące; 7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miały na względzie uznając, że nie ma podstaw do zastosowania względem skarżącej norm z § 19 ust 1 i 3 rozporządzenia, oraz okoliczności zabraniających stosowanie sumarycznej wartości wskaźników [...] wprowadzanych do wód; 8) brak dokonania analizy wód u dostawcy skarżącej, tj. [...] (jakie parametry mają te wody z chwilą wypływu z tej spółki) czy one przekraczają warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla skarżącego; 9) brak dokonania oceny skutków prawnych decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o znaku [...], w wyniku której Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i decyzji z dnia [...] maja 2015 r. (pozwolenie wodnoprawne) i brak przeanalizowania punktu VI ppkt 4 tej decyzji w kontekście warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do śródlądowych wód powierzchniowych; 10) art. 78 § 1 w zw. z art. 89 §1 i 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego hydrologa lub też innego biegłego posiadającego odpowiednią wiedzę i kwalifikację na okoliczność ustalenia czy wzrost sumy [...] do wartości większej niż 1g/l, poniżej miejsca wprowadzania przez skarżącą ścieków lub wód do potoku bez nazwy w miejscowości [...], o których mowa w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego nie spowoduje szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników oraz z dokumentacji postępowania prowadzonego przed Starostą [...] ([...], ul. [...]) pod sygn. akt [...], a w szczególności z decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia wodno-prawnego oraz złożonego tam operatu wodnoprawnego oraz uznanie przez organ, że dowody te nie mają znaczenia i wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, podczas gdy ustalenie powyższych okoliczności ma znaczenie dla sprawy, chociażby dla miarkowania kwoty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej; 11) art. 189f k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje możliwość zastosowania tego przepisu poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, albowiem byłoby to wystarczające w szczególności w sytuacji, gdy doszło do usunięcia przyczyn naruszenia tego prawa; 12) art. 189g k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia, albowiem upłynęło ponad pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa, 13) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które miały na względzie uznając, że nie ma podstaw do zastosowania względem skarżącej norm z art. 189g k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie. W dniu 27 maja 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że skarga okazała się zasadna choć nie można podzielić wszystkich zarzutów w niej zawartych. Zasadny okazał się najdalej idący zarzut, tj. przedawnienie możliwości karania, choć Spółka skonstruowała go i wywiodła z przepisów k.p.a., tj. art. 189g, który w sprawie nie miał zastosowania. Sąd I instancji zauważył bowiem, że do [...] grudnia 2017 r. administracyjne kary pieniężne za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymierzane były na podstawie przepisów ustawy Poś. Stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r., czyli z momentem wejścia w życie przepisów ustawy Prawo wodne (dalej "P.w."), zgodnie z którymi działalność taka skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej. Jednocześnie ustawodawca w art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 P.w. wprowadził przepisy przejściowe. Przy czym zgodnie z art. 545 ust. 3a pkt 1 P.w. określono, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w myśl art. 545 ust. 3d P.w. ustalono, że w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia [...] grudnia 2017 r. Wobec powyżej przestawionych okoliczności WSA w Warszawie podniósł, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć pierwszy ze wskazanych przepisów, gdyż z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2016 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) i do dnia wejścia w życie P.w. była to sprawa wszczęta i nie zakończona. Natomiast przepis art. 545 ust. 3d P.w. dotyczy możliwości wszczęcia postępowania i wydania decyzji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska już pod rządami nowych przepisów, ale w odniesieniu do wyżej wskazanych naruszeń, które wystąpiły do [...] grudnia 2017 r. W związku z tym ww. przepis zdaniem Sądu I instancji nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, jak słusznie przyjęły organy orzekające. Dodatkowo WSA w Warszawie wskazał na treść art. 281 ust. 1 Poś, stwierdzając, że na tle powołanego przepisu pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do możliwości zastosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, aczkolwiek przeważało stanowisko, iż skoro obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej powstaje z momentem doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość to odpowiada to trybowi określonemu w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Przy tym wprawdzie w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zatem przepisy k.p.a. stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Wobec tego Sąd I instancji podał, że nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 189a i n. k.p.a. w każdym przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami k.p.a., zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje. Ponadto zastosowana interpretacja przepisów musi uwzględniać wykładnię funkcjonalną i systemową. W tym kontekście zdaniem WSA w Warszawie za przyjęciem w przedmiotowej sprawie odpowiedniego zastosowania art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przemawia także okoliczność, że w powołanym wyżej art. 545 ust. 3d P.w. sam ustawodawca przyjął 36 miesięczny (a zatem 3-letni) termin liczony od dnia wejścia w życie ustawy P.w., tj. od 1 stycznia 2018 r., na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, które wystąpiły do dnia [...] grudnia 2017 r. Wprawdzie przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ale wskazuje na intencje ustawodawcy, co Sąd I instancji wyjaśnił uznając, że wolą ustawodawcy było przyjęcie 3-letniego terminu możliwości wymierzenia kary, czyli terminu odpowiadającego terminowi określonemu w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wskazany wyżej przepis wyraźnie bowiem określa, że datą początkową biegu terminu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, czyli w przedmiotowe sprawie data, po której możliwe było stwierdzenie, iż doszło do naruszenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. WSA w Warszawie podzielił jednocześnie pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że termin 3-letni wymierzenia kary administracyjnej nie oznacza terminu w którym decyzja ma stać się ostateczna, a więc nie oznacza, że w tym terminie musi być wydana zarówno decyzja organu I jak i II instancji. W odniesieniu bowiem do decyzji wydawanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w piśmiennictwie i w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej, co Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił uznając, że w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, iż decyzja organu I instancji kreuje powstanie obowiązku uiszczenia kary, a w związku z tym decyzja organu odwoławczego, o ile spełnia odpowiednie wymogi (utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w tym zasadność ustalonego zobowiązania, lub też uchyla decyzję organu I instancji w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy nie negując zasadności ustalenia zobowiązania a jedynie dokonując jego korekty) może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że termin przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej wynosi 3 lata licząc od końca roku kalendarzowego, w którym możliwe było stwierdzenie, że doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie administracyjna kara pieniężna dotyczy odprowadzania ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym za 2015 r., a z akt sprawy wynika, że strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (którego integralną częścią jest postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]), zmienionego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]., zaś okres oceny spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym upłynął [...] grudnia 2015 r. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej decyzja ustalająca administracyjną karę pieniężną wydana przez organ I instancji winna być najpóźniej do [...] grudnia 2018 r. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana [...] października 2019 r., a więc po upływie terminu przedawnienia, co w ocenie WSA w Warszawie oznacza, że postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Ponadto mając na względzie, iż w sprawie zaistniało przedawnienie możliwości karania, czego organy nie zauważyły, Sąd I instancji odstąpił od szczegółowej analizy pozostałych zarzutów skargi, gdyż pozostają one bez wpływu na rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia 29 lipca 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2023 r. wywiódł GIOŚ (dalej również "skarżący kasacyjnie"). Zaskarżając to orzeczenie w całości zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, dalej "Ordynacja podatkowa") w zw. z art. art. 281 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do przedawnienia możliwości orzekania o karze administracyjnej, - art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej. II. przepisów materialnych: - art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. art. 281 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska poprzez przyjęcie, iż ocena naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, jest możliwa w trakcie rocznego okresu. - art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. art. 281 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska poprzez przyjęcie, iż ocena naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego poprzez przyjęcie, iż w trakcie rocznego okresu obowiązywania następuje przedawnienie przed upływem tego okresu. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi Spółki, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej ustalonej zgodnie z §14 ust. 1 w zw. z §15 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm. ) z uwagi na niezbędny nakład oraz wkład pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wartość przedmiotu sprawy, rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy jak i obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze i kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zarzut przedawnienia, dlatego też należało odnieść się do niego w pierwszej kolejności. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). Zgodnie z art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Stosując te przepisy odpowiednio do administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego należy stwierdzić, że dla oceny czy organ administracji zachował termin do doręczenia decyzji ustalającej taką administracyjną karę pieniężną niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie powstał obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem, w jakiej dacie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2016 r. Ustalenie, czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego (a zatem czy spółka prawidłowo prowadziła pomiary) mogło nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. O ile bowiem administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w roku kalendarzowym, o tyle pozwolenie wodnoprawne i wynikające z niego warunki prowadzenia pomiarów, może obejmować okres roku niepokrywający się z rokiem kalendarzowym. W tej sprawie organ I instancji dokonał oceny spełniania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w okresie od [...] lutego 2015 roku do [...] lutego 2016 roku. Oznacza to, że dopiero po [...] lutym 2016 r. możliwe było stwierdzenie naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego za okres od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2016 r. Decyzja ustalająca zobowiązanie (administracyjną karę pieniężną) powinna być doręczona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a więc, w którym możliwe było stwierdzenie naruszenia. Przyjmując początek biegu tego terminu od końca roku 2016 to decyzja powinna być doręczona najpóźniej [...] grudnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że decyzję organu I instancji z [...] października 2019 roku r. doręczono stronie skarżącej [...] listopada 2019 r. Zestawiając wskazane daty wynika, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od [...] sp. z o.o. z siedziba w [...] na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę [...] zł tj. kwotę [...] zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej oraz [...] zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić rozważenia dotyczące braku podstaw do przyjęcia , że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym winien przystąpić do oceny wniesionej skargi.