III OSK 2853/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 187/24 w sprawie ze skargi [...] w [...] na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA w Gdańsku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 187/24, oddalił skargę W.[...] w W. (dalej: "skarżący", "WOG") na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "PWIOŚ", "organ") z dnia 3 stycznia 2024 r., nr WI.7023.1.233.2023.EWC, w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochronny środowiska. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniach od 12 września 2023 r. do 12 października 2023 r. inspektorzy PWIOŚ przeprowadzili w WOG kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej " ustawa o odpadach") w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów), przez wytwórców odpadów niebezpiecznych (z wyłączeniem wytwórców pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego) oraz w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom. Po przeprowadzeniu kontroli w powyższym zakresie, w dniu 12 października 2023 r. został sporządzony protokół kontroli nr WIOS-GDA 388/2023, w którym opisano stwierdzone nieprawidłowości, tj. brak pozwolenia na wytwarzanie odpadów (w tym niebezpiecznych) w instalacji, prowadzenie ewidencji odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej "BDO") niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak wpisu w Dziale XII w BDO. Zdaniem PWIOŚ znajdujące się na terenie Jednostki Wojskowej [...] w W. Parkowa Stacja Obsługi Samochodów (dalej "PSOS") oraz stacja paliw są instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej "P.o.ś."). Organ wskazał również, że w 2022 r. WOG wytworzył odpady (w tym niebezpieczne) w ilościach powyżej 1 Mg rocznie, co rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Brak takiego pozwolenia stanowi natomiast naruszenie art. 180a P.o.ś. Według PWIOŚ skarżący prowadził zatem ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym naruszając tym samym art. 194 ust. 1 pkt 5b ustawy o odpadach. Do powyższego protokołu kontroli skarżący złożył w dniu 18 października 2023 r. pisemne wyjaśnienia, w których nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że stacja paliw oraz PSOS są instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś., przez co nie ma obowiązku objęcia ich pozwoleniem na wytwarzanie odpadów. Kolejno w dniach od 13 listopada 2023 r. do 13 grudnia 2023 r. inspektorzy PWIOŚ przeprowadzili w WOG kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o odpadach w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami, a następnie w dniu 13 grudnia 2023 r. został sporządzony protokół kontroli nr WIOS-GDA 504/2023, w którym wskazano m.in., że 13 listopada 2023 r. przeprowadzono oględziny PSOS i stwierdzono, że stanowi ona instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. W dniu 20 grudnia 2023 r. skarżący złożył pisemne wyjaśnienia do ww. protokołu kontroli, podtrzymując stanowisko, że stacja paliw oraz PSOS nie są instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. przez co nie ma obowiązku objęcia ich pozwoleniem na wytwarzanie odpadów. W dniu 3 stycznia 2024 r. PWIOŚ - na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824 ze zm., dalej: "u.i.o.ś.") - wydał zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził: 1. w przypadku dalszej eksploatacji przez WOG instalacji w postaci stacji paliw oraz PSOŚ, w wyniku której wytwarzane są odpady niebezpieczne o masie powyżej 1 Mg rocznie, wystąpić o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w myśl art. 180 pkt 3 i art. 180a P.o.ś. (termin wykonania: do 16 lutego 2024 r.); 2. prowadzić za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z zastosowaniem aktualnych dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); 3. dokonywać wpisów aktualizacyjnych w BDO zgodnie ze stanem faktycznym zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia). PWIOŚ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 16 lutego 2024 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w toku dwóch kontroli ustalono, iż zarówno stacja paliw, jak i PSOS stanowią instalacje w rozumieniu przepisów ochrony środowiska. Stacja paliw jest wyposażona w instalację do odbioru par benzyn, w związku z czym w mysi art. 3 pkt 6 lit. a i b P.o.ś. stanowi instalację. Natomiast PSOS stanowi budynek i jest wyposażona w urządzenia techniczne o charakterze specjalistycznym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc również stanowi instalację, zaś odpady wytwarzane w PSOS są odpadami wytwarzanymi w instalacji. Dodatkowo PWIOŚ zwrócił uwagę, że WOG posiadał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej "RDOŚ") z dnia 15 lipca 2013 r. - pozwolenie na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji na terenie Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia Marynarki Wojennej w W. oraz na terenie kompleksów w B., G., W., Ł., R., B., dwóch kompleksów w R. Decyzja ta obejmowała także odpady wytwarzane w wyniku funkcjonowania stacji paliw, PSOS oraz izby chorych. Przy czym decyzją RDOŚ z dnia 27 sierpnia 2014 r. prawa i obowiązki wynikające z ww. decyzji zostały przeniesione na WOG. Termin ważności decyzji z dnia 15 lipca 2013 r. upłynął z dniem 8 sierpnia 2023 r. i po tej dacie ww. pozwolenie wygasło, a WOG do dnia zakończenia kontroli nie wystąpił o nowe pozwolenie, mimo prowadzenia dalszej eksploatacji instalacji w postaci stacji paliw, PSOS oraz izby chorych, w których wytwarzał odpady niebezpieczne o masie powyżej 1 Mg rocznie. Ponadto w trakcie kontroli potwierdzono w Bazie BDO, iż WOG ewidencjonuje wszystkie wytwarzane przez siebie odpady o kodach wymienionych w decyzji z dnia 15 lipca 2013 r. jako wytworzone poza instalacją - żaden z wytworzonych odpadów nie został zaewidencjonowany zgodnie z posiadaną decyzją, tj. w instalacji, co jest traktowane jako prowadzenie ewidencji niezgodnie ze stanem rzeczywistym, do czego pomiot jest zobowiązany w myśl z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. Końcowo wskazano, że w trakcie kontroli potwierdzono w Bazie BDO, iż WOG prowadził ewidencję odpadów jako wytworzonych poza instalacją bez wymaganego przepisami wpisu aktualizacyjnego w Dziale XII, do czego jest zobowiązany w myśl art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o odpadach. Pismem z dnia 9 lutego 2024 r. WOG wniósł do WSA w Gdańsku skargę na przedstawione zarządzenie pokontrolne organu z dnia 3 stycznia 2024 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 180 pkt 3 i art. 180a P.o.ś. oraz bezkrytyczne i nielogiczne zaakceptowanie wyników kontroli wyrażonych w protokołach pomimo złożonych odwołań i oparcie swojego rozstrzygnięcia o nieprawdziwe ustalenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Pismem z dnia 16 lutego 2024 r. PWIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W dniu 11 września 2024 r. WSA w Gdańsku wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednocześnie sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań. Powoduje to, że kontrola przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W ocenie WSA w Gdańsku przeprowadzona sądowa kontrola kwestionowanego przez skarżącego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła do wniosku, że rozpoczęta w dniu 12 września 2023 r. na terenie WOG kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), a treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi opisanymi w protokołach kontroli nr WIOS-GDA 388/2023 i nr WIOS-GDA 504/2023, nadto prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Sądu I instancji podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Cytując relewantne w niniejszej sprawie przepisy u.i.o.ś. Sąd I instancji stwierdził, że nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w rozpoznawanej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń. Z kolei przechodząc do oceny stanowiska organu, zgodnie z którym stacja paliw i PSOS stanowią instalacje WSA w Gdańsku wskazał na regulacje P.o.ś., w tym zawierający definicję "instalacji" art. 3 pkt 6, jednocześnie podając, iż zgodnie z judykaturą "instalacja" to urządzenie techniczne pojedyncze bądź w postaci zespołu, a więc pewien mechanizm bądź zespół mechanizmów (maszyna), którego funkcjonowanie oparte jest na wykorzystaniu procesów fizycznych czy chemicznych, przewidziany i skonstruowany dla prowadzenia określonej działalności służącej osiąganiu założonych celów. Przy czym musi to być urządzenie stacjonarne, a więc takie, które będąc unieruchomionym w danym miejscu i działając w stanie unieruchomienia, może w tymże miejscu powodować emisję. "Instalacją" jest również zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, spełniający łącznie trzy warunki - powiązanie technologiczne, tytuł prawny do wszystkich urządzeń we władaniu tego samego podmiotu, całość położona na terenie jednego zakładu. Przez powiązanie technologiczne należy rozumieć konieczność istnienia tego typu powiązań (pomiędzy urządzeniami), które od strony technologicznej uzależniają pojawienie się ostatecznego efektu, dla osiągnięcia którego te urządzenia są uruchamiane, od współdziałania wszystkich urządzeń współtworzących instalację. Sąd I instancji wyjaśnił też co w myśl art. 3 pkt 48 P.o.ś. rozumieć należy przez pojęcie "zakład", zauważając, iż określenie tytuł prawny precyzuje z kolei art. 3 pkt 41 tej ustawy. Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że "instalacja" to także budowla niebędąca urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Przy czym budowla to obiekt budowlany stanowiący całość technicznoużytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; budowlą jest m.in.: lotnisko, drogi, linie kolejowe, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów. WSA w Gdańsku podniósł także, że warunkiem uznania urządzenia technicznego, czy też zespołu tych urządzeń lub budowli za instalację jest konieczność powstania emisji związanych z ich eksploatacją. Pojęcie emisji równie wyjaśnia też art. 3 pkt 4 P.o.ś. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instalacją w postaci zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, przy czym powiązanie to polega na istnieniu na terenie Jednostki Wojskowej [...] w W. PSOS, której celem jest utrzymywanie w należytym stanie technicznym pojazdów mechanicznych, w tym: bieżących przeglądów, napraw, wymiany zużytych części. Według Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że w wyniku tych czynności dochodzi do powstania emisji w postaci wprowadzania do środowiska takich substancji jak zużyte opony, oleje, filtry, akumulatory, skorodowane części samochodowe itp. Jednocześnie wykładnia funkcjonalna i celowościowa art. 180 P.o.ś. nakazuje uwzględnić wymogi wynikające z potrzeby ochrony środowiska. W ocenie WSA w Gdańsku wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 180 w zw. z art. 180a tej ustawy jest więc jednym z elementów ochrony środowiska. W konsekwencji z woli ustawodawcy wytwarzanie większej ilości odpadów z wykorzystaniem odpowiednich instalacji wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Przy czym Sąd I instancji wyjaśnił co należy rozumieć przez "ochronę środowiska" stosownie do treści art. 3 pkt 13 P.o.ś., a także przez "równowagę przyrodniczą" stosownie do treści art. 3 pkt 32 P.o.ś.). Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku udzielił pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji na terenie Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia Marynarki Wojennej w W., której prawnym następcą został WOG. W związku z faktem, że przez czas obowiązywania tej decyzji WOG nie zgłosił do RDOŚ zmian w zakresie funkcjonowania instalacji, należy według Sądu I instancji uznać, że instalacja, o której mowa w ww. decyzji, funkcjonowała oraz nie uległa zmianom. Zatem w przypadku dalszej eksploatacji WOG zobowiązany był wystąpić do właściwego organu o wydanie kolejnej decyzji. Ponadto w okresie od dnia wydania wspomnianej decyzji do końca jej obowiązywania tj. do 8 sierpnia 2023 r., WOG zobowiązany był do jej przestrzegania, przez co należy rozumieć, że odpady o kodach wymienionych w decyzji należało ewidencjonować w Bazie BDO w myśl obowiązującej decyzji jako wytworzone w instalacji, nie zaś - jak uczynił to WOG - poza instalacją. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że w przywoływanym przez skarżącego stanowisku Ministerstwa Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r. wskazano co prawda, iż "z pewnością instalacją (jako całość) nie będą: szpital, uczelnia, jednostka wojskowa, stacja dializ, warsztat samochodowy, kanały naprawcze, magazyny, czy też kuchnie", jednakże w ostatnim zdaniu tego dokumentu zastrzeżono: "nie można jednak przy tym wykluczyć, że na terenie szpitala czy też warsztatu będzie znajdowało się stacjonarne urządzenie techniczne, powodujące emisję, która będzie spełniać przestanki instalacji. Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącego pominięcia przez organ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881), Sąd i instancji zauważył, że istotnie pod pozycją 16 załącznika do tego rozporządzenia wskazano na instalacje do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych, jednak przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ prowadzona przez WOG stacja paliw nie służy do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych, lecz do ich dystrybucji. W konsekwencji Sąd I instancji uznał zaskarżone zarządzenie pokontrolne jako zgodne z prawem również w zakresie obowiązków nałożonych na skarżącego w punktach 2 i 3. Odnosząc się do drugiego punktu zaskarżonego aktu Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 6 i 7 ustawy o odpadach wskazując, co wynika z tych regulacji, w tym jakie są obowiązki posiadacza odpadów. Jednocześnie zaznaczył, że dane zawarte w ewidencji odpadów stanowią podstawę do sporządzenia sprawozdawczości oraz informacji, które są przekazywane właściwym organom. Zdaniem WSA w Gdańsku błędnie uzupełnione dokumenty utrudniają natomiast sprawowanie kontroli w zakresie przestrzegania przez podmioty warunków decyzji administracyjnych oraz przepisów prawa. Ponadto stwarzają dodatkową możliwość do nadużyć w zakresie gospodarowania odpadami niewykazanymi w ewidencji odpadów. Przy czym intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach jest gromadzenie informacji o gospodarce odpadami z konkretnych gałęzi gospodarki. W konsekwencji, według Sądu I instancji, skoro ustalenia kontroli wykazały, że WOG ewidencjonuje wszystkie wytwarzane przez siebie odpady o kodach wymienionych w decyzji z dnia 15 lipca 2013 r. jako wytworzone poza instalacją zamiast w instalacji, oczywiste jest, że zarządzeniem pokontrolnym organ zarządził prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, co wynika bezpośrednio z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. Ponadto w trakcie kontroli potwierdzono również w Bazie BDO, że skarżący prowadził ewidencję odpadów jako wytworzonych poza instalacją bez wymaganego przepisami wpisu aktualizacyjnego w Dziale XII, do czego jest zobowiązany w myśl art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji również w tym zakresie zarządzenie pokontrolne zostało wydane zgodnie z prawem i na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Tym samym nie sposób w tym zakresie zakwestionować prawidłowości zarządzenia pokontrolnego. Podsumowując WSA w Gdańsku wskazał, że pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokołach kontroli, istnieje logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest natomiast zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym, a mając to na względzie skargę oddalił jako niezasadną. Pismem z dnia 18 października 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2024 r. wywiódł WOG (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. §1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. nr 130 poz.881) w zw. z pkt 16 załącznika do w/w rozporządzenia poprzez stwierdzenie przez sąd wojewódzki, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stacja paliw WOG-u w W. nie służy do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych, lecz do ich dystrybucji (zaopatrywania w paliwo pojazdów, którymi dysponuje strona). Tymczasem stacja paliw użytkowana przez WOG w W. niczym nie rożni się od stacji paliw istniejących na tzw. wolnym rynku, które to stacje zwolnione są od uzyskiwania w/w pozwolenia na podstawie przepisów w/w rozporządzenia. Każda stacja paliw działająca w Polsce służy do przesyłu, przeładunku a także magazynowania paliwa i do jej użytkowania wystarczy tylko zgłoszenie. 2. art 180 pkt. 3 i art 180a P.o.ś. poprzez przyjęcie, że zastosowanie tych przepisów odnosi się do stacji paliw tymczasem przepisy te mają zastosowanie do odpadów a nie emisji gazów, z którym to zjawiskiem mamy do czynienia przy stacji paliw. 3. art. 3 pkt 6 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że narzędzia i maszyny znajdujące się w Parkowej Stacji Obsługi Samochodów (dalej "PSOS") stanowią instalację wytwarzającą odpady przewyższające 1 tonę rocznie, gdy tymczasem maszyny i narzędzia znajdujące się w PSOS służą do obsługi samochodów, używa się ich najczęściej ręcznie, nie spełniają żadnego kryterium instalacji, gdyż ich działanie nie powoduje odpadów, a instalacje do wyciągu spalin znajdujące się w PSOS nie wytwarzają odpadów lecz gazy. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 p.p.s.a. poprzez błędne określenie w sentencji wyroku strony postępowania, gdyż to nie WOG w W. był stroną skarżącą, a płk J.W. jako osoba fizyczna. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, jak również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie oświadczył, ze zrzeka się rozprawy w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. PWIOŚ udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji dokonał. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu, że wyrok Sądu I instancji posiada wadę polegającą na błędnym oznaczeniu strony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stroną tą jest osoba, do której zostało skierowane zarządzenie pokontrolne tj. ppłk J.W., a nie WOG w W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w tym zakresie podzielić stanowisko przedstawione w złożonej odpowiedzi na skargę. Zgodzić należy się, że zarządzenie pokontrolne jest kierowane do kierownika kontrolowanej jednostki. Nie zmienia to jednak faktu, że stroną w przeprowadzanym przez organ postępowaniu kontrolnym jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednostka kontrolowana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia §1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. nr 130 poz.881) w zw. z pkt 16 załącznika do w/w rozporządzenia poprzez stwierdzenie przez sąd wojewódzki, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stacja paliw WOG-u w W. nie służy do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych, lecz do ich dystrybucji (zaopatrywania w paliwo pojazdów, którymi dysponuje strona). Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o art. 180 pkt 3 oraz art. 180a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Organ kontrolujący w oparciu o te przepisy zobowiązał w przypadku dalszej eksploatacji przez [...] Wojskowy Oddział Gospodarczy instalacji w postaci stacji paliw i Parkowej Stacji Obsługi Samochodów PSO , w wyniku której są wytwarzane odpady niebezpieczne o masie powyżej 1 Mg rocznie do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Jak wynika z protokołu pokontrolnego i z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego organ wskazał przede wszystkim na odpady powstające w Parkowej Stacji Obsługi Samochodów POS w postaci smarów, olejów, baterii, akumulatorów, gumy, zużytych opon, uszkodzonych i zdemontowanych z pojazdów części itp. Organ w skierowanym do skarżącego zarządzeniu pokontrolnym nie nakazał uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów, a uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Jak wynika a protokołu pokontrolnego i z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego organ wskazał przede wszystkim na odpady powstające w Parkowej Stacji Obsługi Samochodów POS w postaci smarów, olejów, baterii, akumulatorów, gumy, zużytych opon, uszkodzonych i zdemontowany z pojazdów części, zlewarko – wysyparki olejowe itp. Organ w skierowanym do skarżącego zarządzeniu pokontrolnym nie nakazał uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów, a uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zatem już z tego powodu omawiany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem obowiązek którego zasadność nałożenia strona skarżąca kwestionuje nie został nałożony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że z ustaleń przedstawionych w protokole pokontrolnym wynika, że w istniejącym na terenie jednostki wojskowej warsztacie funkcjonuje instalacja w postaci zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie. Występujące powiązanie technologiczne między tymi urządzeniami ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym pojazdów mechanicznych, w tym wykonywanie bieżących przeglądów, napraw, wymiany zużytych płynów i części w eksploatowanych pojazdach. W wyniku tych czynności dochodzi do powstania emisji w postaci wprowadzania do środowiska takich substancji jak zużyte opony, oleje, filtry, baterie, akumulatory, skorodowane części samochodowe. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jako zgodne z prawem należało uznać zarządzenie pokontrolne również zakresie obowiązków nałożonych w pkt 2 i 3. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Organ zarządził prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, co wynika z treści art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. Nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej także nałożony obowiązek dotyczący wpisów aktualizacyjnych w BDO zgodnie ze stanem faktycznym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalono. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organy od strony skarżące kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w niniejsze sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.