III OSK 2560/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2497/23 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 lipca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 30 marca 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 3 czerwca 2020 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły na odcinku [...]. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i), art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), a także § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1939). Odwołanie od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie. Decyzją z 21 lipca 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska: 1. w punktach od 1 do 23 uchylił poszczególne punkty decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy przez ustalenie nowej treści tych punktów; 2. w punkcie 24 uchylił załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zawierający charakterystykę przedsięwzięcia, zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy przez ustalenie nowej treści tego załącznika; 3. w punkcie 25 osnowy utrzymał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w pozostałym zakresie. Stowarzyszenie wniosło skargę na decyzję z 21 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, stowarzyszenie sformułowało w odwołaniu od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zarzuty naruszenia przez to rozstrzygnięcie: - art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy środowiskowej, "gdyż nie wskazano w niej niektórych istotnych wymagań, dotyczących ochrony środowiska, zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, które powinny zostać uwzględnione następnie w decyzji typu realizacyjnego"; - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej, "ponieważ nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy – np. w zakresie porównania wariantów przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko, jak również dotyczących oceny oddziaływań skumulowanych, dotyczących w szczególności siedliska priorytetowego, jakim jest nadrzeczny łęg topolowo-wierzbowy"; - art. 77 § 1 k.p.a., "ponieważ w postępowaniu I-instancyjnym nie zebrano i nie rozpatrzono wszystkich dowodów w sprawie – np. nie oceniono rozmiarów zaleconej kompensacji przyrodniczej, polegającej na zastosowaniu skrzynek lęgowych dla ptaków oraz skrzynek dla nietoperzy". Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że organ ten nie odniósł się do zarzutów obrazy art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy środowiskowej, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej w najdalej idącej części, dotyczącej braku porównania wariantów przedstawionych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak odniesienia się przez organ do kwestii wariantów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ubocznie Sąd I instancji zauważył, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej odnośnie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest wyłączone spod wymogu wynikającego z art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt. 5-8 ustawy środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a., przez uchylenie decyzji organu odwoławczego na skutek przyjęcia, że organ nie odniósł się w decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, podczas gdy wszystkie zagadnienia regulowane przepisami stanowiącymi podstawę odwołania znalazły odzwierciedlenie w treści decyzji, natomiast Sąd w sposób ogólnikowy uzasadnił podniesione naruszenie, a ponadto nie wykazał dlaczego ma ono charakter kwalifikowany, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., podczas gdy obowiązki organu administracji wynikające z tego przepisu, m. in. w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie obejmują odniesienia się do zarzutów odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ich ewentualne nieuwzględnienie nie powinno być uznane za naruszenie kwalifikowane, tj. dające podstawę do uchylenia decyzji. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nakłada na ten organ ex lege obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Po drugie, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2023 r. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy powinien dokonać analizy wariantów przedsięwzięcia w celu ustalenia, który z nich możliwy jest do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska, podczas gdy obowiązek analizy wariantów alternatywnych przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia powstaje dopiero w sytuacji negatywnej weryfikacji wariantu proponowanego przez inwestora, co wynika z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Ponadto, organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W piśmie z 16 sierpnia 2024 r. stowarzyszenie oświadczyło, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było wyłącznie stwierdzenie, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania stowarzyszenia podnoszących naruszenie art. 7 w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej. W ocenie stowarzyszenia, organ I instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy – np. w zakresie porównania wariantów przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, stanowiło to naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, a także art. 7 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko to jest jednak przedwczesne. Po pierwsze, brak odniesienia się do zarzutów odwołania odnoszących się do zastosowania przepisów prawa materialnego, nie oznacza, niejako "automatycznie", że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Uchybienie to może być co najwyżej ocenione w kontekście naruszenia przepisów postępowania. Brak odniesienia się do zarzutu odwołania podnoszącego naruszenie prawa materialnego oznacza przecież, że organ odwoławczy tego przepisu nie zastosował, jak i nie dokonał jego wykładni. Po drugie natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, uchyla tę decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W każdym przypadku, obowiązkiem Sądu I instancji jest ustalenie, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji nie dokonał, przyjmując a priori, że brak odniesienia się do fragmentu jednego z zarzutów odwołania stanowił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie Sąd I instancji odniósł się do kwestii wariantowania przedsięwzięcia i ocena w tym zakresie jest niewątpliwie prawidłowa, ale nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Przedmiotem zarzutów odwołania stowarzyszenia nie była bowiem prawidłowość przedstawienia wariantów w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, lecz kwestia prawidłowości porównania tych wariantów przez organ I instancji. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji w granicach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej oraz z uwzględnieniem wymogów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, dostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie nie stanowiło naruszenia przepisów prawa materialnego, ale co najwyżej naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a. O tym, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygnie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej i odnoszące się do kwestii zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Wątpliwości budzi odniesienie się do tej kwestii przez Sąd I instancji "na marginesie", co nie pozwala na stwierdzenie, czy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów ustawy środowiskowej w tym zakresie czy też nie. Również samo omówienie tej kwestii przez Sąd I instancji nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku w tym zakresie kontroli instancyjnej, ponieważ sposób odniesienia się przez Sąd I instancji do tej kwestii nie jest jasny. Sąd I instancji powołał się bowiem art. 30 in fine ustawy środowiskowej oraz art. 33 ust. 1 in principio ustawy środowiskowej, wskazując, że obowiązek udziału społeczeństwa na tym etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika wprost z tych przepisów. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu I Instancji, tak jednoznacznego wniosku nie można wyprowadzić z powołanych przepisów, szczególnie uwzględniając, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, w jakim zakresie pominięto udział społeczeństwa w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie kwestionując obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w toku całego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, należy mieć jednak na uwadze, że na poszczególnych etapach tego postępowania obowiązki organów rozstrzygających sprawę są różne. Sformułowany "na marginesie" przez Sąd I instancji zarzut w tym zakresie jest niejasny, a kwestia ta będzie wymagała ponownej oceny. W kontekście zarzucanego przez organ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., wątpliwości budzi również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wobec braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wskazanego wyżej zarzutu odwołania, brak jest podstaw do odnoszenia się przez Sąd I instancji do pozostałych zarzutów skargi. Stanowisko to nie jest nieprawidłowe. Co do zasady bowiem, jedynie w przypadku, gdy Sąd I instancji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, możliwe jest odstąpienie od odniesienia się do innych zarzutów skargi. Natomiast z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, a stwierdzenie zasadności jednego z zarzutów skargi, nie mogło w tej sprawie uzasadniać braku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.