III OSK 2848/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łomianki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2648/22 w sprawie ze skarg Spółdzielni [...] w Łomiankach i Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 7 lipca 2022 r. nr LXII/466/2022 w przedmiocie ustanowienia miejsca pamięci narodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Łomianki na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy Łomianki na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 marca 2023 r., I SA/Wa 2648/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni [...] (dalej także "Spółdzielnia") i Wojewody Mazowieckiego (dalej także "Wojewoda") na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach (dalej także "organ" lub "Rada Miejska") z 7 lipca 2022 r., nr LXII/466/2022, w przedmiocie ustanowienia miejsca pamięci narodowej: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził od Rady Miejskiej na rzecz Spółdzielni kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądził od Rady Miejskiej na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach Nr LXlI/466/2022 z 7 lipca 2022 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej "u.s.g."), w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej na części działki [...], położonej w Łomiankach przy ul. [...]., które stanowi pomnik "Bohaterom Poległym w Obronie Ojczyzny Społeczeństwo Łomianek 1939-1945" wraz z otoczeniem. Spółdzielnia wskazała, że ww. uchwałą organ ustanowił miejsce pamięci narodowej na części - będącej własnością Spółdzielni - działki nr [...], położonej w Łomiankach przy ul. [...]. Spółdzielnia stoi na stanowisku, że - niezależnie od tego, że Gmina Łomianki nie posiada do przedmiotowej nieruchomości jakiegokolwiek tytułu prawnego i próbuje bezprawnie ingerować w prawo własności Spółdzielni - zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w związku z tym domaga się stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą uchwałę wniósł także Wojewoda Mazowiecki, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że wskazany przez Radę Miejską w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie nadawał Radzie kompetencji do jej podjęcia. Zdaniem Wojewody Rada Miejska w uzasadnieniu do uchwały szczegółowo wyjaśniła intencje, które jej przyświecały przy podejmowaniu uchwały: "Pomnik "BOHATEROM POLEGLYM W OBRONIE OJCZYZNY SPOLECZENSTWO ŁOMIANEK 1939-1945" zlokalizowany na działce nr [...] z obrębu [...] powstał ok. 1979 r. W 2009 r. Gmina Łomianki dokonała przebudowy pomnika wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Aktualnie pieczę nad nim sprawuje Urząd Miejski w Łomiankach. Właścicielem terenu jest Spółdzielnia. Pomnik ten jest swoistym hołdem dla walczących i poległych bohaterów. Przy nim odbywają się ważne uroczystości Państwowe, w tym obchody rocznicowe upamiętniające wyzwolenie Łomianek - 16 stycznia oraz rocznicowe zakończenia II Wojny Światowej - 8 maja. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łomiankach Nr LV/414/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łomianki Centrum" pomnik wskazany został jako dobro kultury i został objęty ochroną. Ochrona pomnika w planie polega na: - zakazie usuwania (zmiana lokalizacji jedynie w przypadku kolizji z realizacją inwestycji celu publicznego), - zakazie lokalizowania zabudowy w strefie 5 m od obiektu lub jego ogrodzenia, - zakazie sytuowania reklam i znaków informacyjno-plastycznych w promieniu 20 m od obiektu. Zdaniem Wojewody z uzasadnienia załączonego do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska nie ustanowiła miejsca pamięci narodowej, jakby to wynikało z tytułu uchwały, nie podjęła również uchwały w zakresie wzniesienia pomnika, jak wskazuje na to podstawa prawna uchwały, a jedynie nadała rangę miejsca pamięci narodowej pomnikowi już istniejącemu. Nadto z uzasadnienia wynika, że celem Rady Miejskiej było w istocie zablokowanie ewentualnych przyszłych inwestycji na trenie przyległym do pomnika. Wojewoda uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W uchwale nie wskazano prawidłowej podstawy prawnych dla przyjętego rozstrzygnięcia i w ocenie organu nadzoru brak przepisów, które mogłyby ją stanowić. W odpowiedziach na skargi Gmina Łomianki wniosła o ich oddalenie. Uwzględniając skargi, Sąd pierwszej instancji odniósł się w pierwszej kolejności do kwalifikacji zaskarżonej uchwały, uznając, że jest to uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Zwrócił uwagę, że ustanowienie w formie uchwały przez radę gminy miejsca pamięci narodowej na określonym obszarze nieruchomości niesie za sobą skutki wykraczające poza wewnętrzne sprawy gminy. Ustanowienie miejsca pamięci narodowej realizuje cel publiczny (art. 6 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej "u.g.n.")). To zaś powoduje, że taki teren staje się obszarem zainteresowania Państwa w stosunku do którego zadania z zakresu administracji publicznej realizuje zasadniczo minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej – Dz.U. z 2021 r. poz. 1893 ze zm.). Sąd ten wskazał, że miejsce tego typu zyskuje określony status. Sąd powołał się na art. 6a ust. 1 pkt 3, 5 i 7 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - Dz.U. z 2022 r. poz. 385), § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Rady do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej, sposobu powoływania jej członków oraz Przewodniczącego (Dz.U. z 2022 r. poz. 92), a także art. 53e ust. 2, art. 53j ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu – Dz. U. 2021 r. poz. 177 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji z przepisów tych wynika, że miejsca pamięci narodowej znajdują się pod opieką naczelnego organu administracji publicznej (Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i w zakresie zadań tego Ministra leży dokonywanie trwałych upamiętnień w miejscach pamięci narodowej, a także organizowanie współpracy ze środowiskami i organizacjami emigracyjnymi, polonijnymi oraz polskimi poza granicami RP w sprawowaniu opieki nad tymi miejscami. W realizacji zadań dotyczących miejsc pamięci narodowej Minister współdziała z innymi organami państwowymi - Radą do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej oraz Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W realizacji tego typu zadań uczestniczą także organizacje społeczne i stowarzyszenia prywatne zajmujące się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej. To zaś oznacza, że tego typu teren jest przedmiotem zainteresowania podmiotów zewnętrznych – organów władzy i administracji publicznej oraz określonych organizacji i środowisk o charakterze prywatnoprawnym, których przedstawiciele, powołując się na zaskarżoną uchwałę, mogą sobie rościć prawo do dokonywania w miejscu pamięci narodowej znajdującym się na części działki nr [...] określonych aktów opieki (np. prowadzenia określonych prac, utrzymania miejsca w należytym stanie), czy aktów trwałego upamiętniania wydarzeń i faktów historycznych związanych z wyzwoleniem Łomianek, zakończeniem II Wojny Światowej (organizowania określonego typu uroczystości, spotkań). W ocenie Sądu pierwszej instancji w przypadku, gdy przedmiotowe miejsce pamięci narodowej jest terenem prywatnym, ale ogólnodostępny, nadanie części nieruchomości takiego statusu pozostaje w kolizji z prawem skarżącej Spółdzielni jako właściciela spornej nieruchomości do korzystania z gruntu, z wyłączeniem innych osób, które to prawo wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, skoro wykracza poza sferę wewnątrzorganizacyjną, czy wewnątrzustrojową samej Gminy Łomianki. Tego typu uchwała daje asumpt różnego typu (nieokreślonym katalogiem zamkniętym) podmiotom zewnętrznym w stosunku do właściciela, do podejmowania określonych zachowań względem części terenu nieruchomości prywatnej, których tenże właściciel może nie akceptować. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżących, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, a przez to jest nieważna w całości. Sąd przytoczył art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g., wskazując, że przepis stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały nie dawał Radzie Gminy Łomianki kompetencji do podjęcia jednostkowej uchwały w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona przy ul. [...] w Ł., zapisana w Kw nr [...]. Uszło bowiem uwadze Radzie Gminy, że sprawy dotyczące miejsc pamięci narodowej leżą zasadniczo w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a zatem są to zadania z zakresu administracji rządowej (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o działach administracji rządowej). Sytuowanie przez radę gminy na obszarze gminy miejsc pamięci, jako dóbr kultury współczesnej, może nastąpić poprzez podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie uchwały w sprawie planu miejscowego (art. 10 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1 – w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2022 r. poz. 503). Skoro zaskarżona uchwała narusza prawo własności Spółdzielni do korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, to należało uznać, że została podjęta także z istotnym naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzekł m.in. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Łomianki, zaskarżając wyrok w całości (w skardze kasacyjnej pełnomocnik błędnie wskazał, że działa w imieniu Rady Miejskiej w Łomiankach, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez uznanie, że ustanowienie miejsca pamięci narodowej wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia Rady Miejskiej w Łomiankach, podczas gdy przepisy u.s.g. wyraźnie wskazują, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. wznoszenie pomników; - "art. 145 § 1 pkt § § p.p.s.a." w zw. z § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2017 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Rady do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej w zw. z art. 53e ust. 2, art. 53j ust 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu poprzez uznanie, że ustanawianiem miejsc pamięci narodowej zajmuje się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że organy te jedynie opiniują inicjatywy w zakresie miejsc pamięci, inicjują opiekę nad takimi miejscami, oceniają stan opieki nad miejscami pamięci narodowej; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 147 p.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi na uchwałę i stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, podczas gdy skarga zasługiwała na nieuwzględnienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem Wojewody Rada Miejska, która została wskazana w skardze kasacyjnej jako podmiot wnoszący ten środek zaskarżenia, nie ma do tego legitymacji, bowiem stroną postępowania jest Gmina. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu Wojewody dotyczącego legitymacji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Faktycznie pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że działa w imieniu Rady Miejskiej w Łomiankach, niemniej w ocenie Sądu nie oznacza to, że po stronie skarżącej kasacyjnie zachodzi brak legitymacji procesowej, bowiem jest to wyłącznie wynik omyłkowego oznaczenia strony. Taki wniosek należy wyprowadzić m.in. z treści pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez Burmistrza Łomianek (k. 26), w którym został on umocowany do reprezentowania Gminy Łomianki, Urzędu Miejskiego w Łomiankach oraz organów Gminy Łomianki we wszystkich sprawach dotyczących Gminy Łomianki, Urzędu Miejskiego w Łomiankach oraz organów Gminy Łomianki m.in. przed sądami administracyjnymi. Zatem podmiot prawa publicznego – Gmina Łomianki był i jest w sprawie prawidłowo reprezentowany w świetle uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12, zgodnie z którą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Okoliczności takie w sprawie nie zachodzą, zaś fakt, że w skardze kasacyjnej pełnomocnik błędnie oznaczył podmiot, w imieniu którego występuje, nie jest równoznaczne z brakiem legitymacji procesowej strony wnoszącej skargę kasacyjną. Specyfika procedury sądowoadministracyjnej nakazuje do tego typu sytuacji podchodzić w sposób mniej rygorystyczny niż przewiduje to np. procedura cywilna. W okolicznościach sprawy odrzucenie skargi kasacyjnej stanowiłoby przejaw nieuzasadnionego nadmiernego formalizmu, tym bardziej, że mamy do czynienia z ciągiem działań Rady Miejskiej i Burmistrza, tj. obu organów gminy, wskazujących na zgodny zamiar tych organów wniesienia przedmiotowej skargi kasacyjnej. Z tych samych przyczyn Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania art. 183 § 2 pkt 2) p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Należy zwrócić uwagę, że również Sąd pierwszej instancji błędnie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oznaczył "organ" w rozumieniu p.p.s.a. jako Radę Gminy Łomianki, zamiast prawidłowo jako Gminę Łomianki, która to posiada zdolność prawną wynikającą z u.s.g., a co za tym idzie zdolność sądową i procesową w rozumieniu art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a., zaś organem uprawnionym do reprezentowania gminy jest w świetle u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Niemniej uchybienia te, wobec prawidłowego umocowania pełnomocnika organu, nie miały wpływu na wynik sprawy i nie doprowadziły do nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny, tj. przez wskazanie w sposób jasny konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu normatywnego. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Podkreślić należy, że prawidłowe dopełnienie obowiązków fachowego pełnomocnika związanego ze sporządzaniem skargi kasacyjnej jest wskazanie na jedno z naruszeń prawa wskazane w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i doprecyzowanie czy chodzi o błąd wykładni czy o błąd niewłaściwego zastosowania prawa w przypadku zarzutu naruszenia praw materialnego, zaś w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość swojemu obowiązkowi rozpoznania skargi kasacyjnej, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11 – publik. CBOSA). Dopełnieniu tych obowiązków powinno towarzyszyć odpowiednie uzasadnienie zarzutów. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia podstawowych wymogów formalnych omówionych powyżej. Zarzut 1 tiret pierwsze został błędnie skonstruowany. Nie wskazuje on formy naruszenia prawa materialnego przez co nie sposób stwierdzić czy chodzi o błędną wykładnię czy też o niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym miałaby polegać ewentualna błędna wykładnia tego przepisu lub dlaczego Sąd pierwszej instancji niewłaściwe go zastosował. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), a także wznoszenia pomników. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się związku ww. przepisu z zarzutem jego naruszenia "poprzez uznanie, że ustanowienie miejsca pamięci narodowej wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia Rady Miejskiej w Łomiankach, podczas gdy przepisy u.s.g. wyraźnie wskazują, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. wznoszenie pomników". Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jaki związek ma ustanowienie miejsca pamięci narodowej z kompetencją rady gminy do wznoszenia pomników na gruncie niniejszej sprawy. Jeżeli chodzi o powiązany z ww. przepisem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. to dotyczy on kompetencji sądu pierwszej instancji w przypadku uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała rady gminy, zatem nie mógł on zostać w żaden sposób naruszony. Zarzut 1 tiret drugie również nie wskazuje formy naruszenia prawa materialnego, w związku z czym nie sposób stwierdzić czy chodzi o błędną wykładnię czy też o niewłaściwe zastosowanie wymienionych w nim przepisów, zaś biorąc pod uwagę, że przepisów tych jest wiele, Sąd nie może się domyślać woli autora skargi kasacyjnej, który przepis i w jakim zakresie i w jaki konkretnie sposób miał jego zdaniem naruszyć Sąd pierwszej instancji. Jeżeli chodzi o "§ 1 pkt 2 lit. b" rozporządzenia, to ten akt prawny nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, natomiast zawiera § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b. Przede wszystkim zaś wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia "nie uznał", że ustanawianiem miejsc pamięci narodowej zajmuje się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Sąd ten wskazał m.in., że: "miejsca pamięci narodowej znajdują się pod opieką naczelnego organu administracji publicznej (Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i w zakresie zadań tego Ministra leży dokonywanie trwałych upamiętnień w miejscach pamięci narodowej, a także organizowanie współpracy ze środowiskami i organizacjami emigracyjnymi, polonijnymi oraz polskimi poza granicami RP w sprawowaniu opieki nad tymi miejscami. W realizacji zadań dotyczących miejsc pamięci narodowej Minister współdziała z innymi organami państwowymi - Radą do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej oraz Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W realizacji tego typu zadań uczestniczą także organizacje społeczne i stowarzyszenia prywatne zajmujące się upamiętnianiem i otaczaniem opieką miejsc pamięci narodowej.", a to wszystko w kontekście przyjęcia kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Nadto wskazał, że: "sprawy dotyczące miejsc pamięci narodowej leżą zasadniczo w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a zatem są to zadania z zakresu administracji rządowej (...). Sytuowanie przez radę gminy na obszarze gminy miejsc pamięci, jako dóbr kultury współczesnej, może nastąpić poprzez podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie uchwały w sprawie planu miejscowego.", a to z kolei w kontekście naruszenia przez organ art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który to przepis zdaniem Sądu pierwszej instancji "nie dawał Radzie Gminy Łomianki kompetencji do podjęcia jednostkowej uchwały w sprawie ustanowienia miejsca pamięci narodowej na części nieruchomości (...)". Omawiany zarzut został więc nieprawidłowo skonstruowany oraz błędnie sformułowany, bowiem autor skargi kasacyjnej usiłował przypisać Sądowi pierwszej instancji "uznanie", którego Sąd ten w swoich wywodach nie przedstawił. Zarzut 2 tiret pierwsze i drugie również nie zasługiwały na uwzględnienie. Art. 147 p.p.s.a. zawiera dalsze jednostki redakcyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, LEX nr 422065; z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Nadto, zarówno art. 147 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a., zawierają normy o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie zastosował lub też nieprawidłowo zastosował sąd pierwszej instancji, wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Z tego względu oba omawiane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.