II SA/Rz 35/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 26 kwietnia 1999 r. nr X/88/99 w przedmiocie zarządzania cmentarzem komunalnym przy ul. Witosa w Ropczycach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchwałą z 26 kwietnia 1999 r. nr X/88/99 Rada Miejska w Ropczycach (dalej: "Rada" lub "organ") określiła zasady utrzymania cmentarza komunalnego przy ul. Witosa w Ropczycach. Zgodnie z § 5 uchwały, uchwała podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń, w miejscach publicznych na terenie Miasta i Gminy Ropczyce, a także na cmentarzu komunalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Rejonowy w Ropczycach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Prokuratora, zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662) – "u.s.g." oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r. poz. 428), poprzez wskazanie w § 5 uchwały, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń, w miejscach publicznych na terenie Miasta i Gminy Ropczyce, a także na cmentarzu komunalnym, przy jednoczesnym braku publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Prokurator podał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem obligatoryjnie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Nie stanowi rozporządzenia porządkowego, które w myśl art. 42 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie podlegają odmiennej procedurze publicznego obwieszczenia. Brak zamieszczenia w uchwale przepisów normujących jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, wobec czego nie sprzeciwia się uwzględnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Ropczycach. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało że nie weszła do obrotu prawnego i nie stała się lokalnym źródłem prawa. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z : 25.09.2019 r., II OSK 2678/17; 20.09.2018 r., II OSK 2322/16 – dostępne w cbosa). Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z : 19.06.2019 r., II OSK 2048/17; 20.09.2018 r., II OSK 2353/16 – dostępne w cbosa). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sprawie bezsporne pozostaje, że nie była ona przedmiotem takiej publikacji, co zostało przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) zwana dalej w skrócie "u.o.a.n.", do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.