III OSK 2838/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 355/24 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 355/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S., stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązał Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: K.S. pismem z dnia 8 października 2021 r. skierowanym na adres mailowy Wojewody Śląskiego wniósł o przesłanie na adres jego poczty elektronicznej skanów wniosku, załączników do tego wniosku oraz wszystkich pism skierowanych do właściwych organów w sprawie przyznania Złotego Krzyża Zasługi W.B. (B.), ur. 8 grudnia 1972 r. w S., pełniącemu funkcję wiceprezydenta Miasta [...]. Pismem z dnia 19 października 2021 r. wysłanym na adres mailowy wnioskodawcy, Wojewoda poinformował, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."). Wobec powyższego wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że dane o jakie wnioskował skarżący nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., gdyż dane znajdujące się we wniosku nie ograniczają się jedynie do działalności publicznej W.B., pełniącego wówczas funkcję wiceprezydenta Miasta [...], ale dotyczą również jego działalności w sferze prywatnej i zawierają informacje dotyczące członków jego rodziny. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko skarżącego, że Wojewoda, jako organ władzy publicznej ma obowiązek udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a wnioski o nadanie odznaczeń stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Wniosek o przyznanie Złotego Krzyża Zasługi składany jest na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. 2020, poz. 138) Prezydent nadaje odznaczenia z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów (...). W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o orderach i oznaczeniach ustanowiony przez Sejm RP ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Wniosek o nadanie orderu lub odznaczenia powinien zawierać informację o karalności osoby, której dotyczy (art. 31a ustawy o orderach i odznaczeniach). Z ww. przepisów wynika, że z wnioskiem o przyznanie Złotego Krzyża Zasługi występują organy publiczne, w tym wojewoda. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył, co nie jest sporne, osoby pełniącej funkcję wiceprezydenta Miasta [...], a więc osoby publicznej. Odznaczenia państwowe finansowane są ze środków publicznych. Tak więc wnioski o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegać udostępnieniu w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1019/13 i VIII SA/Wa 1018/13, że trudno uznać za podlegające ochronie informacje związane z nadawaniem wyróżnień w imieniu organu władzy publicznej. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że organ może w sposób tajny bez żadnej kontroli dokonywać określonych czynności. Sfera podejmowania decyzji o nadaniu odznaczenia nie może podlegać prywatności. W sprawie wniosek o nadanie odznaczenia dotyczył osoby publicznej, co do której ochrona prywatności jest ograniczona. W razie wystąpienia danych podlegających ochronie wniosek o przyznanie odznaczenia powinien być udostępniony, a jedynie niektóre jego fragmenty zanonimizowane (chronione powinny być dane wrażliwe funkcjonariuszy publicznych, jak np. miejsce zamieszkania, numer PESEL, nr telefonu prywatnego, oczywiście o ile pojawią się we wniosku czy dane osobowe osób trzecich, np. rodziny funkcjonariusza). W związku z powyższym, obowiązkiem Wojewody było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro na dzień wniesienia skargi Wojewoda tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżącego, jednak błędnie uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Postawy Wojewody nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą. Nadto w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 P.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem taki naganny przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. W dniu 28 września 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w części, tj. co do punktów: 1, 2, 3 i 5 oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez stwierdzenie bezczynności Wojewody Śląskiego, podczas gdy organ podjął stosowne czynności, w celu załatwienia sprawy i poinformował wnioskodawcę w ustawowym terminie, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; 2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wniosek o nadanie odznaczenia stanowi informację publiczną, podczas gdy jest on składany w indywidualnej sprawie dotyczącej osoby fizycznej, która może nawet nie mieć wiedzy na temat tego, że taki wniosek został złożony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wskazany przepis statuuje zatem polityczne prawo do kontroli obywateli działalności organów administracji publicznej poprzez otrzymanie informacji o ich działalności i sposobie wydatkowanie przez nie publicznych środków. Zgodnie zaś z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21). Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji RP. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Informację publiczną stanowią więc wytworzone przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności dokumenty. Uznać więc wypada, że żądane we wniosku dokumenty w postaci skanów wniosku, załączników do tego wniosku oraz wszystkich pism skierowanych do właściwych organów w sprawie przyznania Złotego Krzyża Zasługi wskazanej osoby, stanowią, w świetle wyżej opisanych rozważań, informację publiczną. Przyznawanie orderów i odznaczeń stanowi ważny element działalności Państwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach "Rzeczpospolita Polska zapewnia ciągłość tradycji narodowych w wyróżnianiu zasług, cnót obywatelskich i wybitnych osiągnięć. Z kolei art. 1 ust. 2 ustawy o orderach i odznaczeniach określa, że "najwyższym wyróżnieniem zasług cywilnych i wojskowych położonych w czasie pokoju lub wojny dla chwały i rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej są ordery i odznaczenia". Przyznawanie orderów i odznaczeń przez organy państwowe jest więc ważnym elementem funkcjonowania Państwa związanym z budowaniem jego prestiżu poprzez docenienie osób, które rzeczywiście, pozytywnie i w istotny sposób wpłynęły na bezpieczeństwo lub rozwój Polski. Przyznawanie orderów i odznaczeń jest w oczywisty sposób działalnością publiczną i wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie ma charakteru sprawy o charakterze indywidulanym, ponieważ w tym zakresie nie dotyczy przyznania osobie fizycznej jakiegoś świadczenia na jej wniosek, lecz określa, dlaczego organy Państwa w procedurze opisanej w rozdziale 5 ustawy o orderach i odznaczeniach przyznały określonej osobie order lub odznaczenie, a więc kogo i za jakie zasługi dla Państwa doceniono. Postępowanie w tym zakresie jest więc prowadzone przez organy administracji publicznej (w sprawie Wojewodę Śląskiego), a sprawa dotyczy kwestii ważnych dla wizerunku Państwa. Nadto obywatele mają prawo wiedzieć jakie przesłanki zadecydowały o tym, aby określonej osobie nadać order lub odznaczenie oraz czy postępowanie w tej sprawie przebiegało zgodnie z przepisami prawa. Tak więc dokumenty wskazane we wniosku skarżącego, jak słusznie przyjął Sąd I instancji stanowią informację publiczną. Równie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p. W tym bowiem zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie przesądziło, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej występuje wówczas, gdy ten bezpodstawnie przyjmuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, choć powinien udostępnić informację publiczną lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA: z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12). Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc czy po pierwsze, odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny przyjmie, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien orzec, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej. Naruszeniem tego przepisu byłaby zatem sytuacja, gdy, mimo że podmiot zobowiązany był w bezczynności, sąd przyjął, że brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej jednak sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ WSA w Gliwicach prawidłowo uznał, że żądane dane stanowią informację publiczną, a skoro tak, to zasadnie zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. stwierdzając bezczynność organu i zobowiązując go do rozpoznania wniosku wg zasad określonych w u.d.i.p. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.