III OSK 2796/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1378/23 w sprawie ze skargi J.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2023 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1378/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J.L. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2023 r., znak: [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy", "organ I instancji", "organ pierwszej instancji"), po zapoznaniu się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także jako: "PINB") i [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ") – wezwał właścicieli działek nr [...] (J.L.) i nr [...] (M. i P. W.) w miejscowości [...] do uporządkowania terenu działek z odpadów do dnia 31 października 2023 r., wskazując przy tym, że podczas wizji lokalnej w dniu 27 lipca 2023 r. stwierdzono nawiezienie ziemi nieznanego pochodzenia na tych działkach. Postanowieniem z dnia [...] września 2023 r., znak: [...], wydanym m.in. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania strony skarżącej od powyższego pisma. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiot zaskarżenia nie istnieje, bo powyższe wezwanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Brak powołania w nim podstawy prawnej świadczy o tym, że nie ma ono oparcia w przepisach prawa. W ocenie organu odwoławczego wezwanie to nie jest ani rozstrzygnięciem na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, do którego nawiązała wnioskodawczyni bo nie zawiera nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ani rozstrzygnięciem w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach gdyż nie stanowi nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na jej działce są masy ziemi i doszło do naruszenia stosunków wodnych, a także naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. ze względu na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, tj. w decyzji organu pierwszej instancji nieprawdziwie podano, że na jej działce są masy ziemi i nakazano jej ich usunięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o wznowienie postępowania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy (SKO) wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność ta może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej z tych przyczyn należy zasadniczo brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja administracyjna jako jednostronna czynność organu administracji publicznej musi posiadać odpowiednią formę prawną w tym także zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i choćby zwięzłe uzasadnienie i określać konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pismo Wójta Gminy z wzywające – między innymi skarżącą – do uporządkowania terenu działek z odpadów do dnia 31 października 2023 r., nie posiada charakteru decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organ odwoławczy prawidłowo wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Taki środek zaskarżenia, skierowany przez skarżącą do kolegium zatytułowany jako "odwołanie" nie przysługiwał od tego rodzaju pisma, jako nie posiadającego przymiotu decyzji administracyjnej. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni art. 107 § 1 k.p.a. i nazbyt rygorystycznego oraz formalistycznego przyjęcia, że pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 roku nie stanowiło decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy posiadało ono wszystkie podstawowe cechy decyzji administracyjnej, co z kolei poskutkowało uszczupleniem ochrony prawnej skarżącej, do której organ administracji skierował indywidualny i konkretny nakaz określonego działania, który musi podlegać kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej; b. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która nie została zrealizowana z uwagi na: nierzetelne przeanalizowanie przez SKO skutków prawnych pisma Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 roku i wadliwe przyjęcie, że odwołanie złożone przez Skarżącą jest niedopuszczalne, podczas gdy w rzeczywistości pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 roku stanowiło decyzję administracyjną, albowiem zawierało elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzję administracyjną, czym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a stan ten został zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; c. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego i niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to przez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 roku, zawierającym uzupełnienie skargi złożonej osobiście przez skarżącą, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; d. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, z którego wynika że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, jeżeli zawierają oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz, co za tym idzie, akceptacja naruszenia przez organy administracji wyrażonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, zasady równości wobec prawa; e. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia (tj. decyzji administracyjnej), co skutkowało przyjęciem niedopuszczalności odwołania, podczas gdy pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 roku w istocie spełniało przesłanki do uznania go za decyzję administracyjną; 2. przepisów prawa materialnego, a to: a. art 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w sprawie bezzasadne tolerowanie błędu SKO, które w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęło, że pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 roku nie stanowiło rozstrzygnięcia w myśl przepisu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, podczas gdy w treści tego pisma Wójt nakazał właścicielom działek przywrócenia stanu poprzedniego, ustalając termin wykonania tych czynności, a więc spełnił dyspozycję tego przepisu – co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej w jakimkolwiek zakresie; b. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego zaakceptowania działania SKO, które stwierdziło bez pogłębionej analizy, że pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 roku nie stanowiło decyzji administracyjnej, albowiem rzekomo nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego ani przepisach proceduralnych, podczas gdy niemożliwe i niedopuszczalne jest działanie organu administracji bez odpowiedniego upoważnienia organu ustanowionego w przepisach prawa, a zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, stwierdzając że zaskarżona czynność organu rzekomo nie stanowi decyzji administracyjnej, zaniechały analizy, jaki przejaw działalności administracji publicznej stanowiło pismo Wójta Gminy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (skarżąca zrzeka się rozprawy); 4) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz SKO kosztów postępowania, z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze samo w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącej kasacyjnie miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. (zarzut z pkt 1a i pkt 1e petitum skargi kasacyjnej), art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (zarzut z pkt 1b petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. (zarzut z pkt 1d petitum skargi kasacyjnej). Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA). Po pierwsze, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Innymi słowy, przepis art. 151 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga podlega oddaleniu. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Po drugie, w rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Nadto przepis te ma charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Innymi słowy, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów (prawa materialnego i procesowego), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. Po trzecie, dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła. Po czwarte, naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przedmiotowy przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Dyspozycja art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2025 r., II OSK 2364/24, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2025 r., III FSK 347/24, Legalis), co prowadzi do wniosku, że warunkiem jego stosowania jest stwierdzenie braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, innymi słowy uwzględnienie skargi, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Po piąte, Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania, które zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w KPA, m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, np. stanowi czynność materialnotechniczną. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa; wyrok NSA z 7.7.1992 r. SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak, OSP 1993/9/178). Organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania (wyrok NSA z 24.2.1992 r. I SA 1318/91, ONSA 1992/3-4/80; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, Komentarz, s. 827, nb 1-3). W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania (B. Adamiak - op. cit., s. 830, nb 9). W doktrynie jest utrwalony pogląd, że decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt organu administracji publicznej rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu nie wynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi (J. Borkowski, A. Krawczyk w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, W. Piątek, W. Sawczyn, M. Sieniuć, A. Skoczylas, A. Wróbel, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, INP PAN 2020, t. 9, s. 194, nb 33; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/ Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 641, nb 5). Po długotrwałym sporze w orzecznictwie i doktrynie, aktualnie wypracowano bardziej wyważone i użyteczne w orzecznictwie stanowisko, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Wolters Kluwer 2020, s. 565-566, uw. 10; Borkowski/Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 640-641, nb 4). Takie stanowisko wynika także z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w składach powiększonych (uzasadnienie uchwały: 7 Sędziów NSA z 12.10.1998 r. OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; 5 Sędziów NSA z 15.11.1999 r. OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; 7 Sędziów NSA z 4.2.2008 r. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21; 7 Sędziów SN z 18.11.2009 r. II PZP 7/2009, OSNP 2010/7-8/82). Dalej, stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentujący organ. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej, jednak odformalizowanie postępowania administracyjnego ma swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane, czy też niekiedy niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie ocenił, że pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 r., od którego skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie nie spełnia powyższych wymogów. W ww. piśmie odniesiono się do wniosku skarżącej z dnia 3 lipca 2023 r., w którym strona domagała się podjęcia się przez Wójta Gminy stosownych czynności – i stąd pismo organu I instancji zostało zatytułowane jako: "Ustalenie naruszenia stosunków wodnych (...)". Organ pierwszej instancji, po dokonaniu wizji lokalnej i zapoznaniu się ze stanowiskiem PINB i WIOŚ, skierował do skarżącej oraz właścicieli sąsiadującej działki ww. pismo w przedmiocie uporządkowania terenów działek z odpadów w postaci nawiezionej ziemi nieznanego pochodzenia. Z treści powołanego pisma z dnia 14 sierpnia 2023 r. nie wynika natomiast, aby intencją organu było rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia, uznając że skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie od pisma stanowiącego informację udzieloną jej przez organ I instancji dotyczącą ustalenia naruszenia stosunków wodnych poprzez wezwanie do uporządkowania terenów działek z odpadów w postaci nawiezionej ziemi nieznanego pochodzenia. W konsekwencji, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego zważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Na marginesie trzeba natomiast zauważyć, że pismo Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2023 r., które nie jest decyzją administracyjną, a wyłącznie pismem informacyjnym w przedmiocie wezwania do uporządkowania terenów działek z odpadów w postaci nawiezionej ziemi nieznanego pochodzenia nie jest obciążone jakimkolwiek rygorem administracyjnym. W konsekwencji nie wykonanie wezwania, o którym mowa w ww. piśmie, nie niesie za sobą negatywnych skutków dla skarżącej kasacyjnie. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.